土地制度和谐社会思考

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土地问题对建设和谐社会至关重要。中央把土地制度在构建社会主义和谐社会中的作用提高到了新的高度。但是农村耕地保护的严峻形势以及城市房地产价格上涨过快等情况说明，健全完善土地制度还面临着艰巨的任务，必须解决以下几个方面的问题。

（一）进一步完善农地制度，切实做到耕者有其田

农村现行的土地承包制对于发展农村经济和社会和谐发挥了重要作用，但也逐渐暴露出其自身无法克服的问题，主要表现在：一是集体土地所有权的主体不清，权利的行使实际掌握在村干部的手里，集体成员对村干部擅自出租、出售土地和随意调整承包地等违法行为，或者想管而又无力去管，或者抱着事不关己的态度视而不见，只有在整个集体的土地全部失去、自身生存面临严重危机时，才采取集体上访的形式主张自己的权利。二是集体成员的土地权利总是处于不稳定的状态，他们对自身土地权利的安全缺乏信心，对能否获得投资性保护、开发、利用所产生的土地保值增值怀有疑虑，因此对土地的利用缺乏长远的打算，不可避免地采取短期行为。这是这些年来土壤肥力不断下降、土地沙化难以遏制、草原退化难以扭转的主要原因。

为进一步完善现行的农地制度，笔者提出两个方案：

方案一：将集体土地所有权变为国家土地所有权，农户享有永佃权。因为现行的集体所有实际上已经是准国家所有，集体土地所有权的行使实际上一直掌握在政府的手里。

方案二：仍然保留集体土地所有权，农户的三十年土地承包经营权变成永久使用权。

人们对这样做的最大担心是，土地使用期限延长，又不允许调整，势必有人因为无地可种而失业，从而影响社会的安定和和谐。其实仔细想想，如果认真执行计划生育政策，就不存在无地可种的问题，下一代的土地规模一定会大于上一代，这样就会促使农民自觉执行计划生育政策，因为计划生育政策正是基于我国人多地少的国情而制定的。如果随便允许调整等于变相鼓励早生多生，进一步加剧就业的困难。再者还可以制订有关政策促使进城农民转让或出租土地，无地农民有优先受让权或优先承租权。同时，国家还可以采取其他措施，为无地农民提供社会保障。

进一步完善农地制度，还要破除一些错误认识，杜绝一些错误的作法。主要表现在，认为家庭经营规模小，家庭经营是贫困、落后和封闭的代名词，与现代化格格不入，出路只有绝大多数农民进城。于是不顾二、三产业能否吸纳农村剩余劳动力，人为地扩大土地规模，搞所谓的规模经营，违背农民集体成员的意愿，将农户的承包地收回、出租或承包给其他集体以外的人。

其实小规模的家庭经营并不意味着贫困、落后和封闭。日本、韩国和我国台湾省农户的土地规模与欧美的家庭农场规模相比仍然很小，但这并未妨碍农业和农村的现代化，而且农村居民的生活水平也不比城市居民的生活水平低。荷兰人均耕地比中国还少，但荷兰的农业产出却在世界上名列前茅。当初我们认为一家一户土地规模小，不利于机械耕作，所以想通过集体化实现农业机械化，但事与愿违，好梦难成。

还有一些地方，城市发展变成政府行为。不管有无产业支撑，不管农民进城后有无工作可做，人为地推动城市化。不顾人多地少的国情，随意圈占耕地，设立产业区、开发区等各种名目的园区，修建大广场、大马路等形象工程的现象随处可见，土地闲置撂荒的问题也非常严重，在城乡结合部形成了一个“三无”农民群体。有的地方为了完成上级下达的城市化指标，甚至硬将农民拉进所谓的小城镇，农民再骑着自行车回去种地。这种泡沫式的城市化，一旦遇到经济不景气，就会引发重大的社会问题。前些年，由于煤电油等资源短缺，许多工厂开工不足甚至关门歇业，许多外出打工的农民又想回乡种地却无地可种，由此而引起了许多纠纷，影响了社会的安定和和谐。

（二）进一步完善城市土地制度，保证做到居者有其屋

随着工业化、城市化进程的加快，越来越多的农村居民移入城市，解决好中低收入家庭的住房问题，是政府面临的严峻问题。对此，新加坡的经验值得我们借鉴。政府应该直接掌握一定比例的土地，面对不同收入的人群，开发不同价格的住宅。当前的经济适用房政策，只能解决中等收入家庭的住房问题，而许多多年进城务工、不可能再回农村且城市也不能离开其服务的低收入人群的居住问题，并没有引起足够的关注。如果能将他们的住房也解决好，那我们的城市就会更加安定、更加和谐。因此，必须对以往的房地产开发政策予以重新思考，从建立和谐社会的角度进行合理的完善和调整。对面积不大、只有一套住宅的城市居民，也要免征不动产税，尽量减轻中低收入家庭的住房负担，让他们住得起房。以上所说的税收在国家财政收入所占比重非常小，对国家是小钱，对纳税者却是不小的负担，实行零税收、零负担，对保证“居者有其屋”政策的实施具有至关重要的作用。

（三）以零税收，零负担保证耕者愿意种田

财产只有有利可图，才能成其为财产，权利人才会加倍珍惜。否则，就会成为负资产，宁愿抛弃。前些年，有的地方，农民不堪重负，被迫放弃承包地，外出打工。对此，党中央国务院一直非常重视。国家先是取消了农业特产税，继而又取消了农业税，对农户还实行了直接补贴的政策，有些地方政府还进行配套补贴，得到了广大农民的热烈欢迎。许多农民工又返乡务农，承包土地的热情再次高涨，沿海地区出现了民工荒。但零税收不等于零负担，国家应该进一步立法，严格禁止各种名目的乱摊派、乱收费，乡镇财政有困难的，应通过财政转移支付和乡镇政府的精兵简政予以解决。

（四）切实保证耕者、居者的土地权利不受侵犯

一是适应宪法修正案和物权法即将出台的需要，尽快制定土地权利法，对土地权利的种类、主体与客体、取得与丧失、内容与限制等作出全面具体的规定，减少土地确权工作中的随意性。同时，尽快制定不动产登记法，通过建立具有公信力的不动产登记制度，对各项土地权利依法予以有效保护。二是尽快改革和完善征地制度。准确界定公共利益，最大幅度地缩小征收和征用土地的范围，把土地的支配权尽量还给农民。即使是征收或征用土地，也要按照市场价格进行补偿。征收征用只是意味着土地权利人必须把土地卖给政府，并不意味着无偿或低价。即使为公共利益，也不能以牺牲被征土地权利人的应得补偿为代价，因为必须把土地卖给国家已经牺牲了土地权利人的利益，而这种牺牲是不得已而为之的无奈之举。三是要强化土地权利的救济机制。一种土地权利，不论其在土地权利法中的规定是多么神圣，不论其在不动产登记簿上的登记是多么完善，如果在受到损害时不能得到有效救济，这种土地权利就不是真正的权利。因此必须加大土地权利的保护力度，切实保障合法的土地权利不受侵犯，宜返还土地的要返还土地，该恢复原状的要恢复原状，该赔偿的要承担赔偿责任，该判刑的必须判刑，这对弱小的耕者和居者更具有特殊的意义。