农村土地制度改革思考

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自改革以来，我国农业和农村发展取得了巨大成就，但土地规模经营的推进却甚为缓慢，使得农民增收空间非常有限，同时也给控制农产品的质量标准和市场风险带来挑战，已成了制约现代农业发展和新农村建设的一个基础性障碍。

1959年在庐山会议上反复讲述了一个观点，即我们曾经“对农民是劳动者又是私有者这一点，估计不够”。“估计不够”的结果是搞激进的集体化，付出了沉痛的代价。现在，我们对小农经济的局限性和落后性，同样估计不够，并没有采取相应的政策加以改造，一些政策措施反而是强化了小农经济的格局。必须明确，小农经济也是没有出路的，大海般的小农经济基础上是无法真正建成新农村和发展现代农业的。

从国际上看，根据联合国粮农组织的最新统计资料，目前日本农民的人均土地规模已经是我国的7倍，韩国是我国的4倍。日本土地法律的一再调整，我国台湾之所以实行“第二次”，其重要目的就是要克服小农经济的局限性，推进规模经营。

这些情况指明，稳步地推进我国农村的土地制度改革，加快小农经济改造的步伐，已是历史的大势所趋。我认为，我国农村土地制度改革应当按照以下思路分三步走。

第一步，从明年起，在现有各项农业补贴外，考虑增设农地流转补贴。目前农民承包地流转主要有转包、转让、出租、入股等4种形式。为了加强对农地流转的管理，我国已经制订颁布了《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部*5年1月19日），但这些法规和文件中基本没有促进农户之间土地流转的内容。

鉴此，应尽快制订“农地流转促进方案”，以期促进农户的规模经营，培育有效率的专业农户，让留下来的农民专心当好农民，让转出去的农民安心当好非农民。其中，重要的一项内容就是，要在现有的各项农业专项补贴外，增设农地流转补贴专项资金，对出让农地的农民给予补贴。这在实质上等于国家承担了一部分地租。

具体实施办法如下：

1、资金来源。中央财政设专项资金，东部经济发达地区等额配套。

2、补贴水平。如果补贴标准太低，实际收效将不明显。建议以每亩30元为宜，东部地区地方配套后为60元。

3、资金规模。目前农业部尚无全国性土地流转规模的数据。1998年农业部对8省所做的调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3-4％，发生面最广的浙江省也只有7-8％。浙江学者的实地调查发现，*1年绍兴市土地流转率为1/4；湖州市流转率为19％；衢州市流转率为11.3％。*4年8月广东省农业部门对全省农村土地流转情况进行了调查，结果显示全省（深圳市除外）土地流转率14.4%。据此基本可以断定，当前全国农村土地流转率不会超过10%。按大数10%计算，全国18亿亩耕地中参与流转的面积为1.8亿亩，按每亩30元的补贴标准，总共需要中央财政资金54亿元。如果在5年内，流转面积能增加到5亿亩，需要中央支出150亿元。

该项补贴符合WTO“绿箱”政策要求。

4、组织实施。*4年成都市就开始了乡一级的土地流转服务中心试点工作（第一个试点是金堂县栖贤乡），到*6年成都已经建立了市、县、乡三级联网的土地流转管理服务机构。借鉴成都的经验，各级土地管理部门都要加强农地流转服务或管理的职能。乡镇一级要设置土地流转服务中心（与现有的土地管理所“一套人马，两个牌子”）。

在具体实施中，分两种情况区别对待。一是，土地流转双方协商达成初步意向后，要到所在乡镇土地流转服务中心进行登记、审查、确认和公证，并签订合约。二是，有供地意向的农户先向乡镇土地流转服务中心提出流出申请，乡镇土地流转服务中心张榜公布信息（逐步过渡到乡镇及县市的有关信息网上公布），寻找有扩大经营意向的农户，并由后者提出流入申请，经审查确认后签约。乡镇将两种情况统计数据汇总逐级上报，补贴资金通过县乡财税管理信息系统由农村信用社或邮政储蓄进行社会化发放，直接打入农民“一折通”帐户，并在村内张榜公布。

5、配套措施。第一，农地的流转要有社区内部优先的原则。第二，单个农户租入土地要有上限。第三，对租用农地的农户要有严格的资格限定，要求其户主或家庭成员必须能正常地从事农业生产活动，而不允许仅仅从事管理活动。第四，农地流转过程中不得改变其农业用途。第五，支持工商企业参与农业产业一体化经营，但不提倡直接租入农民土地，即使租入也不享受政府补贴。第六，为了防止共谋行为的发生，农民私下流转不享受补贴。第七，农村土地承包经营权流转合同文本格式由省级人民政府农业行政主管部门确定。

第二步，3到5年后修订《物权法》，允许承包地抵押。不久前通过的《物权法》，删除了第四、五次审议稿中“土地承包经营权人有稳定收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押”的相关条款。《物权法》对土地承包经营权“不能抵押”的限制，是对作为产权的核心――处分权完整性的分割，是对农民土地权益的剥夺，因而引起了广泛的争议。

该法墨迹未干，从维护法律的严肃性角度讲，近期不宜改动；但3到5年后，应当做出修改，允许农民抵押土地获得贷款。作为下位法的《土地管理法》和《土地承包法》，也应做出相应修改。

从现实情况看，农民不能通过抵押土地而获得贷款，是农村金融难以搞活最根本的原因。早在*2年，中央经济工作会议就提出了要进行农村金融改革，但目前为止，除了农村信用社改革上取得一些成效外，整个农村金融服务体系建设进展缓慢，新农村建设面临着严重的金融服务不足的制约，农民普遍缺少对贷款的可获得性。调查显示，目前大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。如果土地可以抵押，农村正规的商业性金融就会发展起来，整个农村经济就会被激活，形成自我发展的机制，而不是像目前这样高度依赖政府。

第三步，8到10年后，在国家的有效管理下、在先行试点改革的基础上，逐步实行“土地归农”的制度改革，赋予农民完整的土地权利。其关键，一是农民无限期可继承的所有权，二是可以自由交易租赁，即土地所有权将成为农民借以发生交往或交换关系的一般规范和准绳，农民可以把土地“作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域”（《资本论》第3卷，第695―696页），比如对土地的转让、出租、分割、抵押、赠与、继承，特别是打破了“田里不鬻”的限制而可进行土地的买卖。

实行农民土地所有，毫无疑问有利于提高农业劳动生产率，搞活农村金融，促进农民的就业转移和产业扩张，而且还可以给政府带来大量的土地交易税和财产税。对此，理论界基本不存在异议。

不少人担心的是，土地归农后，会不会影响农民的福利保障，会不会影响社会稳定。这种朴素的看法实际上是不能成立的。试想，现行的土地制度只赋予了农民部分的权利，如果说部分的权利就能为农民提供保障，难道赋予农民完整的权利反而不能提供保障了吗？

那种认为在农村社会保障尚不健全的情况下，土地归农后会造成“流民”，危及社会安全的观点，从表面上看，似乎是从维护农民的利益和社会安全的角度考虑的，但实际上，损害农民利益，使农民成为失地的“流民”，并危及社会安全的是地方政府拥有垄断一级市场和经营二级市场从而获得巨大土地价差收益的特殊权力，从未见到农民自己愿意成为失地的“农民”。退一步讲，在新的土地制度下，即使农民真的失地失业没有了着落，也与集体所有制下农民被强制征地后变成“三无”农民有实质性的不同。

我认为，实行土地归农后，农民出卖土地一定是非常谨慎的，一般是在三种情况下发生：一种是在城里有了稳定的职业；一种是为了经济发展筹集资本，这种情况下农民失去了土地，但不会无业；另一种是为了弥补生活急需，如做手术救治人命，这种情况下，即使日后没有着落也值得。相反，在现行制度下，农民已经进了城，但一只脚还被束缚在家乡的土地上；农民需要创业或从事其他经济活动的资本，却指望不上他的那份土地；农民需要治病救人，也指望不上他的份地，这才是对农民权利的剥夺。

实行土地归农后，可能会有人贪图享受而将土地卖掉，“卖了耕牛换烧酒”，变得没有着落。对于这些人，就像50多年前时中央所说的那样，重要的是要进行道德改造。不能因为他们的存在而影响总体的制度安排。构建和谐社会，需要高度关注民生，关心弱势群体，但并不是要保护落后；政府需要察民意、顺民心、厚民生，同时也需要启民智、修民德、端民行。

总之，我国的农地制度已经到了非改不可，不改不行的阶段了。但是，改革必须做出有步骤的安排，并能把负面影响控制在可接受的范围内。1941年陈独秀蛰居四川江津时写道“忽略了时间问题，真理就变成了谬误。”《农村经济发展的前途问题》的结束语则说：“真理总是具体的，要看什么样的经济基础与历史条件。”我想，就中国农地制度改革而言，大概没有比以上三步走的方案更慎思明辨和可行的选择了。