城乡发展引导集中聚集思考

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改革开放以来，我国城市经历了发展最快速和竞争最激烈的历史时期，其间一些城市成功崛起，另一些城市却在相对衰退。我国城市间竞争力差异的合理解释，除了客观环境的区别，就是战略应对的不同。未来我国城市将面临更为激烈的竞争，制定更为合适的战略，是城市竞争制胜的关键。课题组运用规范的方法，解剖我国城市竞争和发展的生动实践。这些案例具体涉及提升城市竞争力的战略原则、政策导向和管理措施等方面。

“统筹城乡发展，引导集中聚集”是指在促进城乡发展的过程中，通过制定城乡彼此不同而又相互促进的任务，通过建立城乡一体的管理体制、公共服务和基础设施，通过支持农村发展和设计城乡双赢市场机制，通过集中聚集和集约发展，促进城乡协调、健康、快速和可持续发展，提升城市综合竞争力。

一、根据城乡不同条件，确定城乡不同任务

将整个辖区分为中心城区、县城及重点镇和农村三个层次，根据不同条件和统筹要求，分别制定既彼此不同又相互促进的发展措施。（1）优化主城区的环境。在主城区着力优化其创新环境、人居环境、创业环境，壮大、优化和提升中心区的高科技和现代服务业，提高城市的吸引和创造力，增强对周边地区的辐射和带动力。（2）发展县城和重点镇。集中扶持、着力加强县城和重点镇建设，提高城镇的承载能力，加快构建联结全市农村的城镇体系。通过城镇完善的基础设施以及生产和生活服务体系，加快产业、要素和人口的聚集，推动县域经济发展，疏解中心区的拥挤，带动农村地区发展。（3）实施农村“三项工程”。充分发挥农村地区的比较优势，实施了农业产业化工程、大力发展特色农业。在少部分相对落后的山丘区，组织实施“新村扶贫工程”和“帮扶促变工程”，在基础设施、发展项目、资金投入、困难群众住房等方面给予倾斜。在农村城市化过程中重视处理经济和农村环境协调发展，实施农村环境建设工程。

二、打破城乡长期分割，实行城乡一体发展

（1）城乡管理体制一体。建立城乡一体的规划管理体制，强化农村规划管理，加快实现城乡规划编制管理，实施管理、监督管理满覆盖。建立城乡一体的新型户籍管理制度。建立城乡一体的管理体系，调整各级政府部门的内设机构和行政职能，工作向农村延伸、投入向农村倾斜，重心向农村下移。（2）公共服务一体。建立城乡一体的社会保障制度。建立城乡一体的教育制度。建立覆盖城乡的应急指挥体系、疾病预防控制体系、信息网络体系和医疗救助体系，提高城乡公共安全保障水平。（3）城乡基础设施一体。为了加强基础设施建设推动产业发展和城乡一体化建设，实现村村通水泥或沥青路。农民新居工程、城镇化推进工程、农产品流通设施工程、农村教育医疗卫生和疾病预防设施工程建设全面铺开。按照“延伸、共享、服务”原则，构建农村信息服务体系。

三、促进城市反哺农村，探索城乡双赢机制

（1）以城带乡。通过发展中心区、县城和重点镇经济和产业，转移和吸纳农村劳动力，对扩大农副产品的市场规模，提高农民的收入，带动农村产业和带动乡村经济发展。（2）以城援乡。调整市、县、乡三级财政支出结构，改进财政管理方式，加大对农业、农村和农民的支出比重，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，加大市级财政对困难区县的转移支付力度，初步建立起农村公共财政体制框架。全面落实农业税全免，粮食直补和农机购置补贴政策。（3）城乡双赢。在城乡一体化过程中城市和农村互相支持共同发展的案例有许多，其中以土地整理最为典型。城市化发展需要大量土地，而国家政策对建设用地额度由一定的限制，通过占补均衡和土地整理机制，不仅解决了城市工业建设用地指标，提高了农村地区土地整体价值和产出效益，有利于农村产业化的发展。土地整理过程中的占补平衡，实现了多方共赢的机制。

四、实施“三个集中”，推动集中聚集

（1）工业向园区集中。采取多种手段，积极引导企业向集中发展区集中，通过产业的集中，推进传统生产向现代生产的转变，实施工业集中发展，遏制了工业污染，降低了治污成本，促进了清洁生产，淘汰落后生产能力企业和关、停、并、转、迁排污企业。（2）人口向城镇集中。根据宜聚则聚、宜散则散的原则，对重点规划区内的建设用地，按照城市居住小区标准统一规划建设新式农民社区，实行农民集中安居，水、电、气、通讯等基础设施和配套建设全面到位。（3）土地向业主集中。在土地所有权不变的原则下，让那些懂技术、会管理、会经营的农业大户从农民手中租种土地，使土地成片，实现规模种植，实现农业的产业化。农民的土地经营权让渡采取了多种方式，其中以经营权入股方式较为典型。

城乡统筹不是城乡目标、任务和措施的一致性，而是要根据城乡不同条件，制定城乡彼此不同但又相互促进的任务和措施。城乡统筹首先必须打破城乡制度、管理、服务和基础设施的分割，实现城乡的平等，让城乡相互分享外部经济成为可能。同时，政府必须弥补市场不足，支持农村发展；积极利用市场机制，城乡双赢。由我国的国情所决定，城乡发展必须注意节约资源土地，实施集中聚集，集约发展