行政行为监督依法治市思考

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《宪法》规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”党的十六大报告指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。县市一级地方人大及其常委会要大胆探索适应新形势下加强社会主义民主法制建设的新方法，把加强政府行政行为监督作为推进依法治市进程的突破口，充分行使督促政府依法行政的职权。

一、针对行政执法影响面大的特点，地方人大必须加强行政法规实施的监督。在我国现有法律体系中，行政法律、法规比重最大，政府负责实施的法律、法规最多，约有80%以上的法律、法规是由国家行政机关来贯彻执行的。由于政府及其职能部门机构多，管理范围广，其执法工作对社会各个方面的影响最大，很大程度上直接影响到依法治国方略实施的进程。因而，县市一级人大及其常委会加强监督工作，要以政府执法工作重点，监督政府全面、有效地贯彻实施行政法律、法规，这是宪法和法律对人大依法行使职权的基本要求。

从目前情况看，行政法律、法规贯彻执行中存在的突出问题是执法不公、执不不严，甚至是以言代法、以权代法。特别是有交叉执法职能的政府工作部门有利争着执法、无利推诿执法，甚至“以法律为幌子，以案件为资源，以执法为手段”，靠法律法规创收，大搞“执法产业”。这样法律法规不是用于保护人民群众的要本利益，维护正常的生产生活秩序，而是成为某些执法部门行使特权、执法执收、牟取私利的“尚方宝剑”，完全违背了立法的宗旨。这种状况，迫切要求地方各级人大及其常委会加强行政执法监督，保障法律法规在本行政区域内的贯彻实施。一是要加快建立和健全行政执法责任制。这是促进依法行政的重要保障。要强化监督约束机制，完善行政执法监督措施，实现监督工作的规范化、制度化、程序化，以此规范行政执法部门的执法行为。人大常委会要定期或不定期对行政执法部门执法责任制的实施情况执法责任制情况的汇报，也可以对群众反映较大的行政执法部门的案件进行个案监督。二是要认真运用执法检查等刚性监督手段进行监督。这是行使监督权的有效手段。在具体监督中，组织开展行政法律、法规执法专项检查，要从实际出发，科学确定所检查的法律法规、主要内容、重点及涉及部门等，制订周密的实施方案。在执法检查前，要组织常委会组成人员及有关人大代表集中学习相关法律法规，掌握执法检查的内容和要求；要执法检查中，要深入基层、深入群众，避免形式主义，掌握实情，找准问题，做到有的放矢；在执法检查后，要认真总结，客观公正地作出评价、分析存在的问题和原因，提出准确可行的改进建议，对检查中发现的问题，要督促执法部门限期整改，力求取得实效。对发现的重大违法问题，要按照法律程序依法处理。三是对行政执法主体开展公开评议。这是加强对行政执法人员监督的有效形式。组成人大代表行政执法评议调查小组，形成专题调查报告后，在人大常委会会议上进行述“执”评议，并在会议和新闻舆论上公开评议结果。在评议中要注重把握好三点：①参评人员要全面兴入了解实际情况，做到肯定成绩恰如其分，指出问题有根有据。②要善于提出改进工作的建议，做到既“诊病情”，又“开处方”。③要抓好对整改的跟踪监督，做到评议工作有头有尾，善始善终。

二、针对行政权力伸缩性大的特点，地方人大必须加强行政权力行使的监督。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力，具有广泛性、强制性和扩张性的特点，是一种覆盖面最广的国家权力。一方面政府实行首长负责制和垂直领导，管理范围广、权力大，具有较大的裁量权。另一方面由于受封建残余、人治因素的影响比较深，加之缺少行之有效的监督，使掌握重权的国家机关工作人员容易忽视应当遵循的法律规定，在行使行政权力时凭长官意志办事，存在较大的伸缩性和随意性，行政权力既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项国家权力。因此，制约和监督权力的核心是制约和监督行政权。建立和健全行政权制约和监督机制，是县市人大及其常委会推进依法治市面临的一项重大而紧迫的任务。

要最大限度地遏制和防止行政权力的滥用与腐败，必须扩大和落实地方国家权力机关的权力，加强对政府行政权力的切实有效的监督。1、要用足决定权，在重大事项决策上不放手。决定权是国家权力机关的本质体现。人大常委会要充分行使决议、决定权，做到在重大事项决策上严格把关。一方面是依法决定本行政区域的重大事项。对事关本行政区域内的改革开放、经济发展、社会稳定和人民群众关注的热点、焦点问题，要认真开展调查，及时进行审议，依法作出正确、恰当的决议、决定，使之合法并有利于促进社会主义特质文明、政治文明和精神文明协调发展。另一方面是依法审查政府颁布的规范性文件。宪法和地方组织法规定，县级以上地方各级人大及其常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决议、决定”。地方各级人大常委会要进一步加大对政府抽象行政行为监督的力度，审查各行政机关制定的规章和其他行政管理规范性文件，依法撤销与宪法、法律、行政法规相抵触的规章和文件，使政府行政行为从一开始就规范运作，为常委会实施实质性监督奠定基础。2、要用好监督权，在行政行为约束上不放纵。人大常委会要通过监督约束政府行政行为，促使政府按照法律要求依法执政、依法行政。一是要突出约束政府整体行为。重点对财政预算执行、重点项目建设、行政审批、行政处罚、政府采购、政府投资和工程招投标等行政权力的行使进行全过程的监督，防止集体滥用权力的行为发生。坚决制止以特事特办、加快经济建设为名，任意违背有关法律，以言代法、以权压法、以协调会、现场办公会的决定，甚至以个人拍板取代法律规定，而不依法办理任何审批手续，即使再紧迫，再有特殊理由的事情，法律不允许的坚持不能干，搞经济建设也不能例外。二是要突出约束主要人员行为。要加强对重点人员、关键岗位和薄弱环节的监督约束，对管钱、管人和管物等权力相对集中的“风险”岗位，对重大决策和执行环节，对基建和物质采购等容易发生问题的“敏感”环节予以重点监督和跟踪督查。同时，利用并督促审计、监督和检察等职能部门加大监督力度，并运用经济审计和执法监察成果对实权人物进行监督，防止权力腐败行为。对于滥用权力、违法行政的违法人员，要严厉追究法律责任，对不规范行权行为，造成不良影响的违纪人员要给予政纪处分，从而，形成内部严格管理、外部强化监督和严厉教育惩处相结合的监督约束机制。3、要用实任免权，在干部任用把关上不放任。要强化人事任免的法律性和程序性，切实加在对政府组成人员的任用监督力度。一是严把任前考评关。人大大会应积极与党委组织部门配合，对政府组成人员的拟任人选进行任前调查、民主测评、经济责任审计和法律考试，并搞好任前公示，严格按法律程序进行任命。二是严把任后监督关。县市人大常委会要加大对政府组成人员履职情况监督的力度，要把监督事和监督人相结合，做到以事论人，以人见事。要进一步加强对任命的国家机关工作人员执行法律法规情况的监督，对有法不依、执法不严、违法不究，甚至徇私枉法、以权代法的干部，要大胆采取质询和撤职等硬性监督手段，树立地方国家权力机关的监督权威。

三、针对行政行为自主性大的特点，地方人大必须加强行政职责履行的监督。在加快社会主义民主法制建设和政治文明建设过程中，各级政府肩负着的任务和责任比以往更为重要，其作用是其他国家机关不可替代的。县市人大及其常委会既要监督政府坚持依法执政、依法行政，又要监督政府在推进改革、发展、稳定和维护人民群众根本利益上积极作为，充分履行职能，这是人大监督政府依法治市行为的一项内在要求。行政行为既是权力，更是一种责任，政府行为的自主性要求是各级政府及其国家工作人员要忠实履行职责，能动地负起法定责任。而现阶段一些政府部门以依法行政为借口，放弃职权被动行政，甚至推御责任不作为，这同样是违法的。县市人大及其常委会处在行政行为监督的前沿阵地，要加强对行政失职、渎职行为的监督。要督促政府依法履行职责。依法治国的一个重要方面就是依法治官。市场经济条件下要求政府的行政行为必须严格遵循法定程序办事，在从事社会管理和经济活动中，做到有所为和有所不为。县市人大及其常委会要督促政府保证法律、法规在本行政区域内的顺利贯彻实施，搞好经济建设，搞好城镇基础设施建设，维护良好的社会秩序，解决下岗职工，农村五保户、特困户等弱势群体的生活困难努力营造安定祥和、秩序井然的法治环境。人大及其常委会要监督政府切实改变履职方式。传统政府把权力、管理、服从作为政府行政职能的唯一方式，而忘记了政府的服务功能，更把政府承担责任放在脑后。就目前而言，向领导负责、为领导服务、条块分割、部门利益的意识还很浓，只因为此类不规范、不合法、不统一的行政行为，造成了经济发展的环境还不宽松，影响了政府的公信度，抑制了群众的积极性。因此，人大及其常委会要加大对政府履职行为的监督，督促政府真正转变职能，切实改变履职方式，使政府真正成为信用政府、责任政府和服务政府，实现公民从义务本位向权利本位转变，政府从权力本位向责任本位、服务本位转变，从而促进政府及其工作人员增强服务意识，改善服务态度，提高服务水平。人大及其常委会要督促政府抓好法制宣传教育。“徒法不足以自行”，再健全的法律最终还是要靠人去执行。因此，人在实施依法治国方略中仍然是决定因素。公民的法律意识和法制观念是依法治国的基础。那么，地方各级人民政府作为国家行政机关，应当义不容辞地承担法制宣传教育的责任，努力提高全体公民的法律意识和法制观念。县市人大及其常委会要督促和支持政府深入开展“四五”普法活动，切实增强广大公民的法制观念和遵纪守法的自觉性，要通过法制宣传教育，把法律交给人民，在广大人民群众中普及法律知识，增强法制观念，用法律武器来保护自己的合法权益；要通过法制宣传教育，尽快提高国家公职人员，特别是各级行政领导干部的法律素质，形成学法、守法、执法的依法治市浓厚氛围。