新农村建设法治思考

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以人为本，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题是构建社会主义和谐社会的有效手段之一，按照“生产发展、生活宽裕、村容整治、乡风文明、管理民主”的要求建设社会主义新农村是解决“三农”问题的良方，事关社会稳定与民生大计。限于历史和现实，我国传统农业是以小农经济为基础，以宗法家长制为基本单位，缺乏法制传统，农村的法制建设基础十分薄弱，一定程度地影响了新农村建设与发展。因此，加速农村法制化进程，建设法治农村刻不容缓。

一、生产发展，需要法制保障

我国农业正经历由传统农业向现代化农业的转变，已由自然经济迅速向农业产业化、市场化过渡，对法治的需求十分迫切。从新中国成立到七十年代末，其中经历过“三面红旗”，“农业学大寨”，农业发展摸索了一些经验。但由于“左”的思潮影响，加之无法可依，无章可循，发展生产搞一轰而上，违背客观规律，较长一个时期抓阶级斗争与割资本主义尾巴，对农业造成较大破坏。党的十一届三中全会拨乱反正，吹响了改革开放的号角，农村的初步改革是实现联产到劳承包责任制，重在解决劳动自主权和积极性问题。起初，很多人不能接受，其中有这样一幅春联就反映了当时人们的疑问，上联：三十年前分田地，下联：三十年后又分地，横批：为什么？农村干部也大多不理解，无言以对。但几年后，农村经济发生了根本性变化，农民生活有了很大提高，面对现实，人们从心底理解并接受了党在农村推行的改革，于是，答案出来了，即：三十年前分田地耕者有其田；三十年后又分地耕者有其责，横批是社会主义好。正是一个“责”字，使农业生产迅速发展，农村面貌迅速改观，农民生活迅速提高。随之农村的进一步改革是在微观激励机制方面，基本要解决的是在统筹城乡发展的思路上进行，但农业的先天不足，相关法律规范滞后，急于追求增长，急于求富心态，又导致作为农村经济主要内容的水、土、人之间的不谐性有了充分暴露，严重的农业、农村和农民问题，直接影响到农业的生存、发展与稳定，解决“三农”问题成了全党和全社会的共识。连续多年党中央的一号文件均为农业问题，农业和农村的基础地位得到了应有重视与彰显，农村城镇化、农业市场化、产业化、现代化已成为农业生产发展的必然思路。全面、协调、可持续发展的科学发展观的提出，使农业生产发展有了法宝，它符合国情，其重在保护自然资源基础，并调整技术、体制、组织和发展方向，以确保获得和满足目前几代人和今后世世代代的需要，有效保护水土资源和植物、动物遗传资源，不使环境退化，尤其是既具生产功能，又有社会保障功能的土地，将最大化发生效益，并得到最大化保护。可持续的农业发展观，其技术上适当，经济上可行，能为社会所接受。相关法律如土地管理法、矿产资源法、森林法、草原法、水法等为农业可持续发展提供了可靠的理论与实践依据和强有力的法律保障。

也应看到，我国有2.3亿小农户，2亿多绝对过剩的农村劳动力现实，加之长期的重视与扶持不足，又相当程度地制约了生产发展，使社会经济发展很不平衡。因而，加大对农业和农村的投入与扶持十分必要，工业反哺农业，城市支援农村正和着新农村建设主旋律唱响，成为各级政府部门议事日程。基本做法是通过资金和其他资源向农业和农村倾斜，提高农业科技水平，改善农业生产和农村生活条件，提升农村道德风尚，形成农民自主的管理体制，促进新农村建设战略得到实处，产生实效。而当务之急是如何科学合理利用和调度相关资源和支农资金，抓住机遇发展农业，因地制宜调整产业结构，不使资金、资源浪费和挪用，使投入最大化促进生产发展，避免如80年代末期建设海南时，因法律法规滞后，监管失控出现无序发展甚至混乱，而影响了一个时期的经济发展的状况。也有专家分析西部开发的经验教训时认为：开发初期，因房地产热、期货热、股票热三大投机一起上，片面追求经济增长速度，造成一部分应用于西部资源开发的扶贫资金被转化为投机资金进入股市、房地产市场、使部分项目“黄”了、使西部开发失去一次大的发展机遇，上述教训深刻，当在新农村建设中记取。

因此，要建立和完善农业生产发展的法制体系，依法发展农业生产与规范农业投入；依法编制农业发展规划；依法建立农业可持续发展的保障机制；依法保障和促进农业产业化规模化经营；依法从事农业科技开发和成果转化；依法规范引导劳动力转移；依法稳定土地承包关系；确保农民和农村负担法定化。并适时将党的各项农业、农村政策转化为法律，使之定型化、制度化，形成强有力的普遍约束力，使生产发展产生强烈的暴发力与旺盛的生命力。

二、生活宽裕，离不开法制环境

民主法制、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序，人与自然和谐相处。这是社会主义和谐社会的基本目标与要求，是党在新时期的理论创新，和谐社会的明确提出，最早是党的十六大一句话，到十六届五中全会一段话，再到十六届六中全会形成重大决定，已成为全党和全社会的一篇大文章。农民生活宽裕，正是以社会和谐为基础的，社会和谐与生活宽裕很大程度依赖生产发展与经济提升，离不开国家和社会的重视与扶持。国家取消沿袭了2600多年的皇粮国税，加大了对农业和农村的投入及政策性补贴。加大了教育投资，使农民子女全部免费享受义务教育，并增加对困难学生大学期间的补助；加大了医疗卫生投入，建立健全农村合作医疗体制，推行大病救助制度，确保村村设有卫生站、所，有效地解决了农民看病难、看病贵问题；在农村建立社会保障体系，逐步推行社会保险制度，使农民老有所养，难有所助，生活宽裕。更重要的是国家以制度建设，力争通过对社会经济资源的优化配置，对相对薄弱地方和弱势群众提供更多更深远的扶持，让广大农村和农民能够分享到改革开放和社会进步的成果。这些表面看只是道义要求，但实际上蕴涵扩大内需促进大众消费的时代带来的必然逻辑，它使社会的核心价值公平得以真正体现。

党和国家的高度重视，相关支农、惠农政策随法治农村建设的需要，有些已迅速转化为法律制度，并逐步建立健全，形成配套体系，保障农民不再重复如过去政策多变之忧之苦，使人们长期生活在宽松、富裕、和谐、稳定的环境之中，其权利和义务、人格和价值得到充分的尊重与保护。使古人“路不拾遗”、“夜不闭户”、“熙熙而乐”的理想生活境界在新时期得到升华与传承。

三、村容整洁，亟待法制规范

村容村貌整齐、洁净事关投入与产出，事关发展实效与成果分享。近年来，不少乡村正按照“规划先行，正确引导，因地制宜，逐步建设”的原则，又好又快地建设新农村，已逐步实现等级公路村村通，广播、电视、电话村村通，水、电、体、卫设施与村、舍、管、所建设标准化，但有的村建设随心所欲，布局不合理，影响观瞻，且质量低劣，甚至“豆腐渣”工程。有一个村利用国家资金、社会人士捐赠和村民自愿出资修建了近六公里的进村公路，但使用不到半年，就出现质量问题，封油路面坏损达四分之一以上，究其原因，公路建设未经招投标程序，选择施工队伍不严格，监督管理不到位。也有的村级基础建设违法违规，乱搭、乱占、乱建，或滥砍、滥伐、滥拆，使本来还古朴、自然的村容因建设盲目无序，画虎不成反类犬，造成人、财、物特别是耕地资源浪费，也损害了农民的建设积极性和追求村容整洁的情感，个别地方还出现乡村干部利用职权，贪占受贿，中饱私囊。可见，依法引导、规范、保障农村基础建设势在必行。应该如城镇建设一样，在农村建设项目中强化规划法、建筑法、质量法、招标投标法、合同法等法律和相关配套法规、规章的贯彻落实。依法严格项目程序与监管机制，建议以服务新农村建设为契机，将乡镇执法、司法与法律服务的重点放到农村去，帮助农民和农村解决建设中的问题，维护其合法权益，真正将农村水、电、路、渠、居、所、绿化以及相关公共设施等建设改造纳入法制轨道，使新农村基础建设规范化、标准化，各类扶助资金和相关资源得到最佳利用。

四、乡风文明，还须法制引导

乡风文明的基础是物质文明、精神文明与道德文明，是农村创建和谐的基本要求，在农村开展做文明村民，树文明新风，创文明新村活动，开展“八荣八耻”荣辱观教育活动，旨在培养广大农民爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的正确世界观、人生观，真正建立团结互助、友爱和睦、宽容尊重，讲同情心，讲正义感，讲社会公道与家庭美德的新型人际关系。

也应看到，贫富不均，分配不公，享受教育不平衡，仍有一些农村和村民文明程度不高，正确的价值观缺失。封建迷信，赌博买码有泛滥之势。笔者调查过一个村，不足200户人家，年收入就百余万元，*年春节前后，短短几个月里，因买码被骗资金计达40余万元，这些大都是改革开放后先富起来的一部分村民，本想一夜间暴富，岂料几万元，十几万元打了水漂，为求补偿外出务工，至2007年春节也未能回乡与家人团聚，个别人甚至走上盗、抢等违法犯罪道路，问题的严重性不能不引为关注。根据司法部统计，近10年出现的五次犯罪高峰，特点正是高比例的农民流动人口犯罪，性质是社会性犯罪。改革开放以来，中、西部地区几乎村村都有人常年在经济发达地区务工，从发展生产看，农民外出务工，实现了劳动力转移，缓解了就业压力，也增加了家庭收入，使不同地区间发展生产形成良性互动。但就目前现状看，不少地方劳动力转移政府引导不力，有的处于无序状态，形式是自由组合，结伴而行，具有分散性、盲目性与不稳定性，而法制观念淡薄，文明程度不高，不当慕富思富心理作崇，加之教育管理缺位，出现违法犯罪似有必然性，虽务工在外，但根子还在家乡农村。

因而，要加强对农民的法制教育与引导，按照宪法提倡的公民必须遵守宪法和法律，遵守公共秩序，尊重社会公德的要求提升农民的道德文明水准，营造文明乡风，构建和谐农村。要加强对农民和农村的法律服务，科技服务，体育卫生服务，文化娱乐服务，民事行为咨询服务，并健全村级纠纷调解组织，充分发挥党员干部的骨干带头作用，发挥文明村、户的先进示范作用，有效地促进文明乡风形成，使广大农民成为新时期新型务工型农民和产业农民有良好的土壤条件。

五、管理民主，需要宪法和法律约束

党在十六大提出民主政治，其内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。伴随农村经济体制改革的深化与农村社会的文明进步，农村的基础制度建设亟待改善和加强，要在农村实现管理民主，其着眼点在：一是依法加强乡镇政权建设；二是依法推进基层民主和村民自治组织的建设。具备坚强的农村基层组织和牢固的法律意识是管理民主的物质基础，前题是村民和基层干部必须在宪法和法律范围内活动。现实是，一些村官依法办事能力亟待提高，一些村民民主与法制观念不强，表现为不会、不能、不善于正确行使权利。如2005年的直选村官、一些地方指定候选人，上边定调调，下边画圈圈，使选举流于形式；有的地方甚至出现宗族势力和流氓恶势力控制选举及贿选情况。在管理方面，有的村务、财务不公开、不透明；有的在山林、荒坡荒地，水面滩涂或路渠建设承包经营方面不按现行法律法规办事，暗箱操作，一人说了算，这些无疑为少数基层干部腐败提供了滋生温床。因而在广大农村开展以宪法为重点，以村民委员会组织法为中心的法制宣传教育活动十分必要和紧迫。应有计划地从县、乡（镇）选派懂法律、懂科技、懂经济、会管理的优秀中青年干部到农村挂职、任职，组织如新农村建设工作队，深入基层村组，将民主与公平正义观念，科学文化知识，先进管理经验，法治与科技强村富民理念，植根于新农村建设，促使基层政权组织改变管理农村事务的方式，严格依法、民主行政，把涉农法律法规交给农民，把权利交给农民，真正实现民主管理。

新农村建设目标的确立与科学定位，决定了与构建和谐社会的逻辑联系。它离不开法治规范、预测、引导、保障和促进作用。鉴此，笔者有如下思考：

首先，要健全和完善适应农村改革发展与新农村建设需求的法律制度，以农业法为龙头，建立门类齐全、结构合理、相互配套、操作可行的法律体系；加强制定农村经济发展的法律法规，如农业市场主体方面的法；如规范农业市场运行方面的法，使诸如土地承包，荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权拍卖有法可依；要制定规范宏观调控和保障持续发展的法，使农业投入，农产品价格，绿色食品生产依法得到保障；规范与完善保护农民合法权益的法，使农民权益，农业补偿，农民养老与最低生活保障得到保护，并结合实际建章立制，使法律法规与先进的能体现优良文化传统的乡规民约形成管理机制、体制上的互动。

其次，要加强农村司法、执法和法律服务、法律援助工作，加强农村普法教育，切实提高基层干部的法律素质，树立依法行政，依法办事自觉性和人民公仆意识，实现管理方式的转变与创新；同时，要提高农民的法律意识，使农民自觉守法，遇事找法，既要正确行使法律赋予的权利，也要严格履行法律规定的义务，做社会主义新型农民。只有依法保障和促进农村改革、发展、稳定，建设社会主义新农村的宏伟目标才能真正实现。