普法依法治理思考

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二十年普法工作是伴随着国家政治体制改革的不断深入和经济建设的不断发展而逐步开展起来并深入人心的。自“一五”普法以来，普法工作是在“国家有计划的商品经济政策的推行→社会主义市场经济政策的推行→依法治国基本方略的贯彻实施→社会主义政治工作文明与和谐社会崭新理论的提出”这一大社会背景的引导下，由初期“运动式”、“地毯式”的普法向着讲求“针对性”和“实效性”的普法方式发展起来的。使普法工作已成为社会主义法制建设中一项不可或缺的重要工作。

认清昨天找出问题

虽然，普法工作已经轰轰烈烈开展了二十年，但在普法实践中，对应当怎样“普”、“普”什么等一些最基本的问题尚存在着一些模糊的认识，导致普法工作中仍存在着一些问题。

一、将普法宣传与法学教育相混同

普法实践中，往往在部署普法工作、编印普法资料、规定普法时间、检验普法效果等方面，都习惯于用法学教育的思维模式去加以组织实施。如：按照法学教育的要求去制定学法计划、学法课时，编写大而全的各类普法读本，布置各类普法考试和发放各类普法合格证，等等，既浪费了人力、物力、财力，又起不到好的社会效果。实际上，普法宣传与法学教育是有区别的。普法宣传乃春风化雨、润物无声，体现的是一个“广”字，而法学教育则体现的是一个“专”字；普法宣传更注重“过程”，而法学教育则一定要有“结果”；普法宣传面对的是全社会的公民，受之于非系统的教育，而法学教育则是针对部分人群，受之于系统教育；普法宣传的目的是着重于人的法制观念、法律素质的培养与养成，是一项长期而艰巨的工作，而法学教育的目的则主要是培养法律专门人才，对特定的人，培养期限是有限的。因此，认识到普法宣传与法学教育之间的区别，有利于我们正确地组织实施普法宣传工作。

二、将普法宣传工作简单地混同于一般的社会宣传工作

普法实践中，只注重社会造势，做表面文章，甚至对法律宣传有“毕其功于一役”的认识，经常可以听到有人说“某某法几年前就普过了”之类的话。由于以上认识的存在，普法实践中，在对普法宣传工作人员的配置上忽视法律专业的要求；在编印普法资料上采取不加思考地千篇一律地收集与整理；在开展社会法制宣传活动时，注重口号、标语等不切实际的渲染及走走过场；而在举办法制讲座时，或是照本宣科，枯燥无味，或是以专家、权威的口吻一味地鞭挞社会，好象“法”无公平、正义可言。殊不知，普法是一项深入浅出的工作，普法工作者要有深厚的法律功底和深入实际的工作态度，能通过深入细致的调查研究，真正了解普法的方法、内容与手段，使法律得以“浅出”，从而使法律真正得到普及。再者，普法工作是一项长期、艰巨、细致的工作，普法宣传就是通过在广大公民中对法律知识的普及→运用→再普及→再运用，这样一个周而复始、循环往复的法的“学”、“用”过程的不断积淀，逐步增强公民的法制观念，提高公民的法律素质，逐步形成现代法治理念，从而为建设社会主义法治国家与构建和谐社会奠定良好的人文基础，这将是一个十分漫长的过程。因此，那种对普法有“毕其功于一役”的认识是十分错误的。

三、认为普法宣传就是由普法工作机构向广大公民普及法律知识，而在普法的方式与手段上往往采取的是简单和大一统的做法

普法实践中，往往机械地把法律分为“通用法律”和“专业法律”，其中，“通用法律”知识由普法工作机构负责去“普”，“普法”似乎成了单一部门的事。一部新法出台，往往都是自上而下地统一部署普及，不分地域、领域和对象。而在普法“普”什么方面，也欠深入细致的研究和思考。以上认识和做法，一方面，很容易给社会造成一种错觉，好象某一部法律没有普及到位，就一定是普法工作机构没有尽到责任。另一方面，很容易导致普法工作陷入盲目性，使普法工作流于形式和走过场。实际上，任何一部法律，都会涉及到具体的部门、单位与个人，而各类各级国家机关各司其职、严格依法办事的过程就是一个普法的过程。因此，对任何一部法律的宣传普及，绝非普法工作机构一家的事，它需要相关部门、单位及人员的共同参与和配合。再者，任何一部法律，都有其自身所调整的范围及领域，这决定了该“法”应当宣传和普及的范围及领域，那种不加区分地将任何“法”都向全社会广而普之的做法显然是荒唐可笑的。另外，针对不同对象的普法宣传，就同一部法而言，也是有所不同的。如：对领导干部进行普法，不能局限在对具体法条的诠释上，而应偏重于领导干部在宏观层面上去把握立法的精神、宗旨、目的及任务；对青少年进行普法，应偏重于青少年规则意识和良好行为习惯的养成；对农村农民与社区居民进行普法，应偏重于对其民主自治意识的培养及自身合法权益的保护，总之一句话，要“因人施教”，唯有这样，普法才能真正收到好的效果。应当说，“针对性”与“实效性”是普法工作得以深入持久开展的动力源泉，那种简单而大一统的普法方式应当坚决摒弃。

正视今天成绩可喜

通过二十年的普法依法治理工作的开展，全体公民的法律素质和各级领导干部依法法决策、依法办事的能力在逐步提高，社会政治稳定、经济发展、人民生活祥和，普法依法治理工作在为社会方义法制建设夯实基础的同时，自身也得到了长足的发展。

一、制定了一个上符国情、下合民意的规划

主要表现为：一是规划制定符合实际，具有广泛的群众性和深厚的社会基础性。二是规划的指导思想正确。规划以“三个代表”重要思想为指导，按照“围绕大局、服务中心”的工作思路谋篇部局，使普法工作成为人民当家作主的有力保障、推进依法治国基本方略的有效途径；三是计划安排及时到位。调查显示，有70.5%的单位把年度普法依法治理工作计划尽早下发到基层，把当年的普法内容、工作要点、具体要求通知到科室（或班组、村委会、居委会），赢得了工作主动。

二、加强和改善了党对法制宣传教育工作的领导

普法工作实行党委领导下的部门分工负责制。党委充分发挥了“总揽全局、协调各方”的核心领导作用，确保了普法工作沿着正确、健康的方向稳步推进。各级、各单位普遍加强了党对普法工作的组织领导。地方领导机构成员中，具有大专以上学历的占90%。这些年富力强、文化层次较高的领导同志在普法工作中表现出了较强的组织领导能力。调查中，95%的人反映“本单位成立了强有力的普法工作领导机构”。普遍认为，普法实行的“党委统一领导，政府组织实施，各部门齐抓共管”的领导体制符合中国现阶段政治体制运行模式，适应现阶段经济发展水平，与广大人民群众工作方式和习惯合拍，应当将这种体制维护好、完善好，并一以贯之地坚持下去。

三、激发和调动了人民群众参与普法工作的积极性

普法的一个成功之处，就是最大限度地调动了人民群众的积极性。据不完全统计，普法期间，98%以上的普法对象已经参与到普法依法治理工作之中。通过调查认为，人民群众的广泛参与和支持，是普法工作的强大动力。遵从人民群众的呼声，使得普法工作能够发扬成绩，及时纠正错误，反映人民群众的心愿，最大限度地满足人民群众的要求。

四、更新和改进了方式方法

普法工作主要采取了十种方式方法，即：面授教育、以案说法、面向社会的法制宣传、法制文艺汇演、组织收看法制节目、法制培训、法制讲座、法制展览、法律知识竞赛、法制论坛等。调查显示，文化层次较低人群（如农民、社区居民、流动人口、失业人员等）对前五种方法乐于接受，文化层次较高人群（如机关干部、教师、医生、律师等）对后五种方法比较感兴趣。可见这十种方式方法都有各自优势和特点，实践证明都是行之有效的方式方法。方式方法的多样性是由社会多元化所决定的，它适合了不同人群接受教育的习惯，满足了不同人群接受法制教育的需要。

五、加强和推进了制度建设

在普法工作中，我们不断健全和完善八大制度，即：决策制度（领导小组例会制度等）、学习制度（如：“双休日”学法制度、重大决策前学法制度）、考试制度（如：领导干部法律考试制度、企业管理人员法律考试制度、村干部法律考评制度、全民普法考试制度等）、检查制度（如：一年一查制度）、评比制度（如：一年一评制度）、通报制度（如：一事一报制度）、责任追究制度（如：责任状制度）和奖励制度（如：每年表彰十名执法标兵和十个先进基层执法单位制度）。这八大制度就像人体的八大功能系统一样，确保普法工作整体上平稳、健康、有序地进行。

六、增加和确保了经费投入

普法依法治理工作是一项投资额度大、时间跨度长、政治社会效益显著的事业，难以产生立竿见影的效果，但它所蕴藏的巨大潜在价值被越来越多的有识之士所认同。调查显示，95%的单位增加了普法依法治理专项经费，为普法工作提供了物质保障。

着眼未来寻找出路

四个五年普法，总的趋势是普法逐渐向纵深发展，向推进法治方向延伸，其内涵不断丰富，层次逐渐提高，领域不断拓展，影响更加深远。普法宣传工作是一项宏大的社会系统工程，影响深远，任务艰巨。对于即将开始的“五五”普法，我们要以党的十六大精神为指导，从建设政治文明的高度认识普法工作，紧扣时代的主题，从我国现实的法治进程出发，找准切入点，既要符合实际情况，又必须体现普法的前导性和超前性。

一、在普法的历史过程中，一直存在着形式与内容、主动与被动、目标与效果的反差问题，要在新的历史时期尽可能减少这种反差，必须有新的举措和方法

（一）树立依法普法的理念，加强制度规范建设。历经二十年的普法工作，其内涵和外延不断扩大，已成为国家法治建设中重要的先导性和基础性的工程，承载了越来越广泛的职能，越来越成为真正的、涉及面广泛的全社会系统工程。随着国家法治程度的不断提高，必须通过地方先行立法并最终形成国家统一立法，规范各国家机关的职责，才能使普法工作进一步纳入法制化的轨道。根据统一立法的基本精神，各地再结合实际建立完善的制度规范，从制度的层面上规范普法的领导体制、组织建设、职能分工、保障机制等各个方面，分解职能，明确责任。在此基础上，制订操作性较强的考评标准，借鉴社会治安综合治理的成功模式，齐抓共管，各尽其职，明确奖惩，形成合力。

（二）突出普法的全民性，关注社会民众的需求。普法的主体是全体民众，而不仅仅是国家机关和普法职能部门的事情。普法的对象也不仅仅是部分人群，而是全体公民。要通过立法和奖惩，调动社会各方面的积极性，整合整个社会资源来开展普法。要通过宣传和引导，动员广大民众关心和主动参与普法工作，在参与普法中不断提高自身的法律素质。在市场经济条件下，各利益主体都要追求自身利益的最大化，法律权威的树立，最生动、最有说服力的是公民自身受到法律的关怀。公民最为关切的是涉及他们自身的权益。因此，应根据广大民众的需要和关注开展普法，惟其如此，普法才能赢得广大公众的主动参与。普法除了普及一些适用于所有公众的普遍的法律知识、法治思想和法治方法之外，更重要的是根据不同对象的层次、不同文化和宗教背景、不同受教育程度群体等的特点，施以不同的内容。普法不仅在内容上要贴近民众的需求，在形式上也要生动活泼，易于公众理解和参与。

（三）通过参与法治实践来普法，形成普法与法治实践的互动。要真正提高公民法律意识、法律素质，仅靠普法宣传是远远不够的；仅靠空洞的说教，单纯的灌输，也难以使人们相信法律，进而崇尚法治。人们评判一个法律制度是通过法律实践活动来进行的，注重的是“活法”。实践证明，法治国家的实践本身就是最好的普法活动。广大民众通过参与立法、司法、执法活动，通过在自己的工作和生活当中实际的行使民主权利、监督权利，通过身边的人、身边的事学好用好法律知识，培养对法律的兴趣，从而，使“要我学法”逐步转变为“我要学法”，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系，公众才会在法治实践的过程中理解法律的意义、理解法治活动、理解法律与自身及与未来的关系，受到法治思维方式和文化的感染，逐渐地培养崇尚法治的行为习惯，形成良好社会的法治氛围。一个真正厉行法治的社会就是最好的普法课堂。国家公务人员应当树立法律至上的理念，通过法治实践活动传播法治文明、彰显法治精神。诸如，针对法治实践中群众关心的难点、热点问题，严格履行职责，维护社会正义，促进建立良好的法律秩序；规范行政审批制度，提高办事效率和服务质量，进一步完善行政服务中心和“政务超市”建设；在行政诉讼领域，行政机关负责人应通过出庭应诉，进一步提高法律意识，深入了解本机关依法行政过程中存在的问题，有的放矢地采取改进措施，并借此途径了解人民群众的意愿和呼声，通过具体的参与法治实践活动树立法治的权威。

二、为搞好“五五”普法工作，根据二十年的普法工作经验教训，提出以下八条建议

（一）从法律上界定和明确普法依法治理工作的性质和地位尽快起草制定法制宣传教育工作法，从法律上确定党对普法依法治理工作的领导地位，强化人大对普法依法治理工作的监督作用，明确和加强司法行政部门对普法依法治理工作的组织协调、宏观指导、检查督促的职能，理顺和明确各有关部门的关系，把普法工作纳入法治化轨道。

（二）把提高三种能力作为“五五”普法的重要目标

要通过法律素质教育，提高人民群众的依法办事能力；通过法治化实践活动，提高领导干部的依法执政能力；通过普法依法治理工作，提高构建和谐社会的能力。要通过实施“五五”普法规划，使普法依法治理的服务和保障功能得到充分彰显，社会认同感得到进一步的加强。

（三）按照由政府和社会共同推动“双轨制”模式推进“五五”普法工作

普法教育是对公民进行素质教育的有机组成部分。“五五”普法可以尝试借鉴社会办学的经验，实现由党委政府主导向由政府和社会共同主导的转变。党委政府在大政方针、内容安排、制度建设、监督检查等方面进行宏观管理，在具体组织实施、活动安排上运用市场化的运作模式，引入竞争机制，放手让社会力量去干，在某些领域和地方还可以占主导地位。“双轨制”支行模式可以充分调动党委政府和社会两个方面的积极因素，实现“大普法”工作格局。

（四）把对弱势群体的法制教育列为“五五”普法重点对象之一

在继续抓好领导干部等四类重点对象法制教育的同时，应着重加强“农村村民、失业人员、失学青少年、外地民工”等弱势群体的法制教育，并在政策、资金、物质等问题上给予倾斜和照顾，使弱势群体和其他社会成员一样，充分接受先进法制文化的熏陶。

（五）切实落实和完善普法依法治理各项制度

要继续加强决策、学习、督查、评比、通报、责任追究等规章制度建设，并使之落到实处，发挥作用；要制定和优化各类依法治理工作细则和标准，使之更具可操作性；要调动一切奖惩手段，加大奖惩力度，为“五五”普法工作营造一个“想干事、能干事、干成事”的外部环境；要加强监督检查，像综合治理工作一样，实行年度工作考核制，并在此基础上，建立国家级普法依法治理工作考核制度，以此促进地方各级领导对普法依法治理工作的重视程度，落实“五五”普法工作的各项目标和任务。

（六）大力发展和提高先进法制文化的生产力

要充分发挥现代大众传媒的优势，在黄金时段制作播放高质量的法制节目。司法行政部门要主动介入法制节目制作、法制文艺作品创作、法制影视作品生产等领域，运用广播、电视、电影、网络、文艺演出等手段，做大做强法制文化产业，提高先进法制文化的生产力。

（七）加强和改进普法依法治理工作的组织领导

要逐步推行普法依法治理工作“党政一把手”负责制，进一步提高领导机构的依法决策和总揽全局的能力。要提升普法依法治理工作办事机构的规格，改善基层办公条件，使办事机构成为“五五”普法工作强有力的“参谋部”和“作战部”。

（八）为基层普法依法治理工作的同志排忧解难

希望继续把“为基层服务，为基层排忧解难”作为一项重要承诺，就基层普法工作同志的职级待遇、机构编制、工作经费、办公设施等问题及时向地方党政部门反映和沟通，切实为基层解决实际问题，以进一步保护和调动他们献身于“五五”普法工作的积极性。