依法治市问题思考
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"依法治国、建设社会主义法制国家"是我们党明确提出的治国方略和奋斗目标，从而为我们实践依法治国方略、探索依法治市途径、推进依法治市进程指明了方向。本文拟就依法治市的若干问题略陈管见。
一、理论是指导
党章把邓小平理论和三个代表思想确立为党的指导思想，是我们党经过了二十年改革开放和社会主义现代化建设的成功实践作出的历史性决策，表明了以、同志为首的党中央领导集体和全党把邓小平同志开创的建设有中国特色社会主义事业全面推向新世纪的决心和信念。邓小平同志的民主法制理论，是邓小平理论科学体系中一颗璀璨的明珠。它确立了民主法制在党的工作全局和基本方针中的战略地位，明确了依法治国的基本原则、基本方针、基本任务和奋斗目标等一系列重大问题，是新时期我国社会主义民主法制建设的理论基础。同志关于民主法制的精辟论述，继承和发展了邓小平民主法制理论，明确提出和深刻阐述了我国民主法制建设的主要任务和依法治国的重大意义、深刻内涵及基本要求，是党和国家领导方式、执政方式以及治国方略的伟大变革和重大发展，确立了我国民主法制建设新的里程碑，标志着我国民主法制建设已经进入了新的历史阶段。
（一）依法治国，建设社会主义法制国家，是历史发展的必然趋势。法律属于上层建筑，是人类进入社会发展的文明阶段才产生和存在的社会现象。早在古希腊时期，亚里士多德就提出了"法治应当优于一人之治"的治国原则。随着社会生产力发展和社会形态的更替变化，法治思想也随之变化。只有到了社会主义社会，人民当家作了主人，才能制定出反映广大人民意志和利益的法律，建成比资本主义更进步、更体现广泛民主精神的法治国家。建设法治国家之所以成为人类社会追求文明进步的标志，成为历史发展的必然趋势，是由法治的自身特性所决定的：法治具有稳定性、连续性，能够集中体现统治阶级的整体利益和意志；法治具有明确性、公开性、便于人民群众了解和掌握；法治具有平等性、公开性，任何人都不得因地位高低、权力大小、贫富差别和种族信仰不同而受到优惠或歧视；法治具有规范性、权威性，它以国家的强制力量作为后盾，具有要求全体社会成员一体遵行的效力。历史发展的经验充分证明，"法治"总是与国家的昌盛相连结，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。社会主义现代化国家依法治国的本质，在于揭示了治理国家的基本方法是运用宪法和法律，是崇高体现广大人民群众意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威，这是使我们建设有中国特色社会主义跨世纪发展、胜利的根本大计。
（二）依法治国，建设社会主义法治国家，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求。在社会主义初级阶段，法治在维护社会主义公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善社会主义市场经济体制，保障按劳分配为主体的多种分配方式，促进对外开放，积极参与国际经济合作和竞争，保障国民经济持续健康快速发展等方面发挥着规范、引导、保障和促进作用。同志明确指出："一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有完备的市场经济规律的法制。"从某种意义上讲，市场经济与完备的法制具有天然的、不可分割的联系。
（三）依法治国，建设社会主义法治国家，是实现国家长治久安的重要保证。维护社会稳定，是深化改革和促进经济发展的基本保障。实现社会稳定，首先是保障政治秩序的稳定，这就需要将国家的政治生活和各级党政机关的活动纳入法制的轨道，才能保障国家政治生活的有序运转。其次是保障治安秩序的稳定，对侵犯财产、贩制、持枪行凶、团伙犯罪以及、赌博吸毒等人民群众深痛恶绝的丑恶现象，对贪污贿赂、走私贩私、金融诈骗、偷税骗税等猖獗的腐败现象，以及对因利益调整和某些问题引发的群体性治安问题，都需要用法制的权威来保障治安秩序的基本稳定。
理论成熟是政治成熟的重要标志。有了理论上的坚定，才可能有政治上的清醒和坚定，也才可能有依法治市实践活动中的清醒和坚定。必须明确依法治市是依法治国的必然要求和具体实践，切实改变一些单位、行业对依法治市工作认识不高、重视不够、领导不力、成效平平的状况。要促进和推动广大干部和群众深入学习我们党关于民主法制建设的新论述，全方位、立体型强化法治观念，逐步实现从人治向法治的转变，从主要靠政策向主要靠法律的转变，从主要靠行政手段向主要靠法律手段的转变。
二、普法是基础
实践依法治国方略，推进依法治市的重要基础是普法。同志深刻指出："加强社会主义法制建设必须同时从两个方面着手，既要加强立法工作，不断地健全和完善法制；又要加强普法教育，不断提高干部和群众遵守法律、依法办事的素质和自觉性。"同志曾经在党的工作报告中要求，"深入开展普法教育，增强全民的法律意识，着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力"，这就为我市深入开展普法宣传教育工作指明了方向和奋斗目标。
人类社会已进入一个充满希望与生机的21世纪。毫不疑问，国民综合素质将影响甚至决定着国家与社会的进步与发展，而法律素质是国是整体素质的重要内涵之一。形势和任务决定了极大地增强广大干部和市民的法律素质是实施依法治市的重要条件和基础。法律素质的内容是多方面的，核心是具有法律意识，法制观念。普法目的就是把法律宣传教育到广大干部和市民群众之中，这对于提高市民的法律意识，强化法制观念、民主观念、权益观念，培养积极健康的心理素质等具有不可替代的作用。否则，有法不知道，知道不守法，法律素质低下，依法治市就会成为坐而论道的空谈，就会因为缺乏思想基础和群众而流入形式。从年开始的"一五"普法主要是对广大干部和市民进行法律知识启蒙教育，从年开始的"二五"普法主要是宪法和基本法律知识的普及教育，从年开始的"三五"普法主要是突出邓小平关于社会主义民主与法制建设的理论和市场经济法律知识的学习、普及，从年开始的“四五”普法则是根据不同类别层次人群开展有针对性的普法教育。从现实看，"四五"普法亟需在三个方面有所为：
一是要确立普法自身的法制建设，使普法由"软"变"硬"。现实中的少数地方、行业和单位不同程度存在着学不学法、普不普法一个样的状况，这种状况继续构成了对依法治市的极大损害。要建立健全各级各类人员行之有效的普法责任制，实行和坚持领导干部的法制讲座，党校和各类学校的法制教学和培训班，公务员、企事单位职工、居民和农民的普法日，在校学生的"四有（有计划、有教材、有课时、有教师）。总之，普法要规范化、使普法逐步成为广大干部和市民群众的自觉要求和良好习惯。
二是要着力提高各级领导干部的法制观念和依法办事能力，使普法由"弱"变"强"。依法治市的主体是市民。领导干部受市民委托和法律授权，代表市民行使依法治市的组织领导权。从这个意义上讲，领导干部法律素质的高低决定着依法治市的成效。要充分发挥领导干部在学法用法中的示范带头作用，力求避免和减少领导干部不学法、滥用权力、违法犯罪给社会造成的负面影响，切实做到依法决策、依法行政、依法管理，使市民逐渐养成依法律己的良好社会风尚，依法治市才会具有坚实的思想和社会基础。
三是要切实抓好城市"热点"、"难点"、"重点"问题的依法治理，使普法由"广"变"深"。依法治理工作是在普法基础上产生和发展的升华，是学法与用法的有机结合，也是打开依法治市局面的一条成功经验。要使依法治理切实围绕本地区的经济发展、社会稳定、文明进步上下功夫、见成效，适时调整工作标准，循序渐进促深入，创造一个良好的城市治安和社会环境，让市民耳闻目睹和亲身体会到依法治市的成效与实惠，使广大干部和市民群众更加积极支持和热情参与依法治市的伟大实践。
三、执法是关键
依法行政、严格执法、公正司法，是依法治市工作的关键和重点。"法令行则国治，法令驰则国乱"，这是一条历史规律。近年来，随着社会主义民主法制建设不断发展，我市的司法队伍也在不断得到加强，执法水平也在不断提高，确为本地区的社会稳定、经济发展和社会进步作出了积极的贡献。但也必须看到，现实中的司法活动亟待解决不少问题，不严格办案，违法不究，办"人情案"、"关系案"、以权谋私，滥用处罚，滥用权力，贪赃枉法、敲诈勒索，欺压群众等问题仍时有发生；执法部门之间职责不清、重复交叉、互相扯皮等问题仍时有表现，群众对少数执法人员司法不公、执法犯法的腐败现象反映强烈，这直接影响着党和政府的形象、社会的稳定与法律的尊严，损害了依法治市。
按照我党关于加强执法司法工作的要求，当前及今后一个时期，应当切实做好以下两方面的工作：
1、认真解决好制度落实问题。实行执法责任制、评议考核制和行政执法公示制，是近几年来司法实践中探索和逐步发展起来的有效执法，是"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"十六字方针的具体化。实践证明，抓好制度的落实，就能在实际运作中保障依法行政，公正司法。规范执法与司法活动，强化执法与司法内部的制约机制，就能有效防止执法与司法的随意性。健全和落实冤案、假案责任追究和赔偿制度，健全对司法机关及其工作人员行使职权势检举、申诉制度，禁止司法机关及司法人员从事营利性的活动等制度，对群众关心的大案、要案增加公开性和透明度，花力气排除一切执法干扰。关键在于落实。这里的落实不能当作口号，不能只做表面文章，不能大轰大嗡，电闪雷鸣，而不见雨点下落，中看不中用，而要真抓实干，落实不落实，实践要显示。真正"从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权，"以确保法律的统一实施，保证一切合法权益都一视同仁地得到保护，一切违法犯罪行为都要依法受到追究。
2、认真解决好队伍建设问题。实践依法治市，必须要在一支忠于人民、忠于法律、廉洁奉公、有以身殉法精神、有良好职业道德和职业纪律的执法与司法队伍。没有一支数量足质量高的法官队伍、检察官队伍、公安队伍、行政执法队伍、公务员队伍以及律师、公证员队伍，依法治市只能空谈。因为最好的法律也是靠人来执行的。执法司法队伍建设从整体上看，应当突出"一个关键"，狠抓"两个重点"，强化"三大机制"。这里讲的"一个关键"，指的是突出抓好执法和司法队伍中各级各部门领导班子的建设。执法与司法队伍的整体素质高不高，形象好不好关键还在其领导班子上。根据党的十五大精神，结合依法治国的内涵，执法与司法队伍的领导干部，必须做到"保持清醒的政治头脑，坚持正确的政治方向，严守政治纪律，做到令行禁止；树立依法治市观念，具备较好的政策法律水平，坚持依法决策，依法行政；关心群众，体察民情，办事公道，接受群众监督；讲民主、讲团结、讲奉献、顾大局、服从、服务于党的中心。"这里讲的狠抓"两个重点"，指的是狠抓执法与司法队伍成员的政治素质和业务素质。目前依法治市中一个十分突出的问题是法律的实施情况比较差，这其中的一个重要原因又是执法与司法队伍少数成员的两个素质不高。要下决心、花气力、硬指标的引导执法与司法队伍的绝大多数成员牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，自觉过好名誉关、权力关、金钱关和人情关，不断提高其文明素养。要抓紧对现有人员的岗位培训，多形式、多渠道、多层面的促进执法水平提高。这里讲的强化"三大机制"，主要指一是强化目标管理机制，高标准，严要求；二是强化选贤用人机制，培养和塑造跨世纪的执法与司法队伍人才；三是强化竞争激励制约机制，最大限度地调动一切积极因素。内提素质，外树形象，就能保障法律、法规的正确有效实施。
四、监督是保证
对权力加强监督是严格执法，实施依法治市的重要保证。现实中，我市已形成了各种监督的基本框架，如有党组织的纪律检查监督，人大权力机关的监督，检察机关的法律监督，政协和人民团体的民主监督，新闻舆论监督等，这些监督都在推进依法治市中发挥了重要作用。但是，监督难、监督不力，仍然是依法治市亟待加强的薄弱环节，也是吏制和司法腐败现象屡禁不绝的一个重要原因。因此，加强监督，强化监督力度，形成强有力的监督体系，是形势和任务的需要，是市民群众的热切企盼，是党和国家的决策与要求。我以为，当前及今后一个时期的执法监督任务，首要的是使监督全方位交叉形成合力，使各监督主体既分工负责，又互相协作，明确监督职责、监督程序和法律责任。充分发挥监督机制的整体效应。这是保证依法治市有序运作和法律正确实施的有效途径。
依法治市是一个庞大的社会系统工程和渐进发展的历史过程，它涉及到政治、经济、文化生活等各个方面，各个环节，因而具有全局性；它要求重视法制的统一性原则，需要各个组织、各个部门、各个个体之间互相配合、密切协作，因而具有综合性。因此，依法治市要正确认识和处理三个关系：
一是正确认识和处理加强党的领导与依法治市的关系。党的领导是我们国家的根本政治原则，也是四项基本原则的核心，江总书记在党的十五大报告中强调指出："依法治国，把坚持党的领导，发挥人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方面的领导核心作用。"这就是说，依法治市，不仅需要党的领导，而且是加强和改善党对各项事业发挥领导核心作用和重大举措的有效途径。只有在党的正确领导下，人大、政府、政协才能形成合力，合奏依法治市的共鸣曲，才能统率各部门、各方面实行齐抓共管，才能最广泛地动员市民，造成一种强大的态势，形成一种浓厚的氛围，才能适应有效的监督机制，达到和实现依法治市的目标、任务。
二是正确认识和处理依法治市的社会治安综合治理的关系。依法治市是在市委的统一领导下，依照宪法、法律和法规管理各方面的工作，调整各种社会关系，使全市的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活纳入法治轨道，建设一个富强、民主、文明的现代化城市。社会治安综合治理是党委统一领导，政府具体负责，条块结合，充分发挥各职能部门的作用，运用政治的、经济的、文化的、教育的、行政的和法律的多种手段，从打击、预防、改造等方面打总体战，从根本上预防和减少犯罪，为本地区两个文明建设创造良好社会治安环境。一方面，依法治市的实施，无疑将推动社会治安综合治理的深入发展；另一方面，深化社会治安综合治理，又将为依法治市打下良好基础。作为依法治市这一总体社会系统工程的组成部分和重要内容之一，社会治安综合治理工作做好了，也就为依法治市解决了一个重要方面的问题。
三是正确认识处理依法治市和精神文明建设的关系。法制是依法治市的依据、准绳和保障。依法治市就是要把我市的政治、经济、文化建设和城市管理与社会事务纳入法制化轨道。精神文明建设既是依法治市的重要内容，也是现代文明城市的必然要求和必备条件。法制化的科学管理，人与自然的和谐共生，优美的生活环境，良好的治安状况，通畅有序的交通，优质高效的服务，都是建立一个富强、文明的现代化城市的应有之义。
