村民自治问题思考

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全文针对我国目前村民自治发展状况，分析了村民自治制度在实施中存在的问题和缺陷，并提出一些建议和对策，希望对新时期我国村民自治制度的发展有所启发。

村民自治是我国社会主义民主政治制度的一项重要内容，是中国社会最基层、最广泛的政治，它是实现农民当家作主的主要形式。村民自治的实施可以培养农村的民众的自主意识和参与能力，提高政治素质和操作能力，保证了全体村民真正享有通过有效的形式管理基层地方事务的权力，最大限度地调动农民的积极性与主体性，进行物质文明和精神文明的创造。在我国村民自治深入发展的同时，一些深层次的矛盾、问题不可避免地出现在我们面前，只有解决好这些问题，我国村民自治才能想更高的层次发展，发挥它作为一项制度本身应有的最大作用。

目前我国村民自治在发展过程中，出现了以下亟待解决的十大问题：

1、选举制度有待进一步完善

首先，选举秩序混乱，选举程序有待改进。在某些村子的换届选举中，出现了自由散漫的无政府现象，一些群众手持木棍、铁锨，随时都有发生群体性斗殴的可能；个别人看到自己当选的希望不大，就采取炸会、捣乱、甚至毁坏票箱等卑劣手段，阻止选举工作的正常进行。选举时一旦出现此类现象，选委会根本无法维持正常的选举秩序。对于这种现象，国家法律没有制定破坏选举处罚措施，公安部门也因不能认定是否违反《治安管理处罚条例》，为避免诱发群体性事件，不愿介入换届选举。如果不能有力打击破坏选举行为，不注重民主与法制相结合，长此以往，势必造成破坏选举行为愈演愈烈之势。

就选举程序而言，群众反映，选举程序太复杂，时间太长，一些关键环节也有待进一步规范。从选举村选委会、产生候选人到正式选举都需要花费大量的时间和精力，直接影响到了群众的正常生产和生活，也给了贿选者、拉帮结派者以可乘之机。一些村子多次选举，均无一个候选人获得参加投票的选民的过半数选票，选不出村委干部，影响到了村里的稳定。在进行选举时，有的写作员不按选民的意志代填选票，影响到了村民民主权利的行使和选举结果，由此可见，进一步规范村民民主选举工作势在必行。

2、村委会决策不够公开

民主决策，就是凡涉及村民利益的重要事项，如乡统筹的收缴方法，村提留的收缴和使用，享受误工补贴的人数及补贴标准，从村集体经济所得收入的使用，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集方案，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案，村民的承包方案，宅基地的使用方案等，都应提请村民会议或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定。然而一些民选的干部决策不民主、办事不公开。在处理村里的重大事项上，很少召开村民代表会议和村民会议，只有村委几个人决定，甚至村委会主任一人说了算，经常造成决策失误，影响了村里的经济发展和安定团结。

3、村务公开不够规范，村干部违法违纪的现象十分普遍，缺乏有效的民主监督机制

一是重视程度不够，村务公开工作的力度被弱化，已谈不上规范化管理，与要求差距很大。二是畏难情绪明显，村干部怕麻烦，怕公开后产生新的矛盾，因而一部分村干部对村务公开不热心、不积极。三是公开的形式单调、内容简单，村务公开大多是通过公布栏来公布，但多数公布栏常年不开，没有按制度定期开放，上面检查时才开一下，实质上是怕群众掌握情况。即使公布了也笼统不细致，群众看不明白，甚至出现公布的内容不真实的现象。

目前在我国有些农村地区村干部违法违纪的现象十分普遍，有的情节甚为恶劣。其情节可归纳为7种：一是借宗族势力，“拳头当权”，恃强欺弱，肆意侵犯村民人身权利；二是滥用职权，在土地转让、承包、处理纠纷、审批宅基地、计划生育指标等工作中卡拿索要；三是独断专行、办事不公开、不公正、不公平，剥夺群众的知情权、参与权、监督权；四是发包土地、工程，优亲厚友，以权谋私；五是参与赌博、挥霍公款；六是在任职期间外出打工，对村务疏于管理，失职渎职，造成严重后果；七是在换届选举中，制造假选票，进行不正当竞争，甚至贿选。村干部违法违纪区域分布相对集中，主要在经济发达的城乡接合部和封闭的欠发达村。经济发达的村，违纪违法行为主要表现在土地补偿、企业改制、选举和村务管理上，多体现为利益之争。而在欠发达地区，多是作风霸道、仗势欺人。

4、农村人才存在严重不足

湖南省醴陵市官庄乡的乡干部反映，他们那里是“386170”部队（指妇女、儿童、老人）。在这种情况下，能留在村里被选上当村干部的，也只能是矬子里拔将军，同时，许多村支书仍是老党员，后备党员严重不足。湖南省有关部门曾调查过150名村民对村干部的评价，结果是：认为村干部能胜任或基本胜任本职工作的仅有26人，占17％。

在某些农村，人才浪费与人才不足现象同时存在。一方面，改革开放以来，大量的农村人才流入城市，使得农村人才匮乏，如何培养、留住、用好人才是今后农村全面、协调、可持续发展的关键。另一方面，能成为村主任候选人，敢于竞选村主任的都是素质较高的村民，竞选村主任失败后，也就没有资格再竞选其他村委成员，这样就造成了人才浪费。

5、大多数村委会集体经济薄弱，村委会服务功能弱化

中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。

而在目前，由于很多村委会缺乏集体经济实力，难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。

6、乡村关系不顺，出现“过度自治化”和“附属行政化”问题

所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。

乡政府和村委会的职责权限缺乏明确具体的规定，实践中经常发生权力的越界，有些地方村干部将自治认为绝对的自由，不在村委会自治范围内开展村委会活动，对乡镇府的权威进行挑战，出现了“过度自治化”的倾向，导致乡镇府的管理与村民自治不能有效衔接起来。

村民自治中普遍存在“附属行政化”的倾向，乡镇府的权力肆意扩张而缺乏必要制衡，乡(镇)政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统领导方式进行指挥管理和控制村委会的人事权，随意调整和撤换经民主选举产生的干部，并且经常对属于村委会自治范围内各项生产、经营等村务活动横加干涉，发号施令。这些负面的干预不仅使村民自治名存实亡，而且也使政府与农民的关系趋于紧张。

7、村民委员会同村党支部的关系尚未理顺，制约着村级组织整体作用的发挥。

中国的村民自治在发展过程中出现了“二元悖论”现象，即党的领导和村民自治在对农村基层具体事务的组织管理方面存在着权力重迭，出现了强调党的领导就会弱化甚至放弃村民自治，而强调村民自治就会弱化党的领导的进退两难的问题。这一现象在内容上表现为现有法律存在着严重漏洞，形式上是村民自治在运行过程中的剧烈矛盾和冲突，根源在于党所强调的“人民利益”是抽象的和原则性的，而村民利益则是具体的和多样性的，党所代表的“人民利益”与村民的具体利益存在着不一致性

就目前看，二者关系方面存在的问题是：(1)有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举；在村委会工作中干预太多，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。(2)有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战。(3)党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。

8、村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题

因为各种复杂因素的影响，特别是考虑到循序渐进的发展方针，村民自治实施10年来一直平稳推进，但各地情况很不平衡。从领导重视的程度到村民参与的程度，从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度，从村民会议、村民代表会议发挥作用的程度到村民自治制度体系的完备程度，各方面都存在着差距，很不平衡。这是客观的，甚至也是难免的。

9、农民文化水平低、民主素养差问题

村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。

10、村民自治的社会法治环境差

当前，村民自治有关法律规定太原则、不具体，可操作性不强。比如对贿选、破坏选举等违法行为没有明确界定，对究竟应该采取什么样的方式、方法竞选，没有明确规定。在违法行为的处理上，无后续手段。比如对贿选、破坏选举等违法行为没有具体的处罚措施，没有规定法律的追诉时限；对于怎样保障村民的权利，村民会议讨论决定的事项个别村民不执行怎么办，执法主体的责任、权利和义务，执法主体的层级规范管理等等问题，村委会组织法均未涉及，还存在许多急需完善的地方。

由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。