村民自治制度建议思考

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1、继续推进依法自治，进一步完善村委会选举

民主的制度化，法制化，其实质是要将民主建设与法制建设结合起来。对容易产生滥用权力的具体机制、制度和薄弱环节加以完善。另外还要完善选举的程序，如认真检查选民身份、分发选票、取消委托投票和流动票箱、公开候选人的提名过程及增加候选人的数量的措施来完善村民自治选举。应广泛宣传选举知识，使村民对自己的责权有一个明确的认识。村委会干部的选拔工作应注意吸收一些复员军人、在乡知识青年、返乡的外出务工人员。加强对村干部的考核培训，组织其参观先进村组，建立干部目标责任管理制，搞好廉政建设，以便村干部自觉接受村民的监督。一些具体的课借鉴的作法有：

（1）、把好村民委员会成员候选人的资格审查关。充分发挥村支部在农村的领导核心作用，村党支部书记应当成为村选举委员会的成员，担负起组织选举的重任。县、乡、村三级选举机构要严格把关，制定好村委候选人的任职资格条件和资格审查办法，对不符合规定的候选人依法予以取消。一定要让村民选出的村官能真正代表广大人民群众的根本利益，成为带头执行各项政策、法律、法规的表率，成为带领群众致富奔小康的先锋，使基层民主政治建设成为推动农村经济发展的动力。

（2）、换届选举前，要对村委干部进行考核、审计。通过考核，将一些能力强、上任以来为村里作了大量工作、政绩显著的干部公之于众，大力宣传，以避免坚持原则、工作能力强的干部落选。同时要做好选前审计工作，对没有经济问题的干部，还他一个清白；对有经济问题的干部，给群众一个清楚的交待，从而防止把贪污腐败的村委干部再次选入村委班子。鉴于换届选举工作量大，在选前应早部署、早动手、讲速度、讲实效，审计的重点应放在工作不力、群众反映强烈的重点村、难点村。

（3）、宣传工作要到位。要继续深入宣传《村民委员会组织法》等法律法规，使村民自治的政策、法律、法规深入人心，达到家喻户晓，人人皆知，提高农村干部群众对基层民主政治建设重要性的认识，明白自己在村民自治中的主人翁地位，树立当家做主的责任感，逐步肃清头脑中人治思想的残余影响。要让村民清楚民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的内容、要求和重要意义，使村民成为监督村民自治工作是否依法进行的直接当事人。

（4）、选举程序要进一步规范和简化。首先，选举工作应统筹安排，比如一次推选产生村民选举委员会和村民代表。其次，为避免人才浪费，减少贿选现象。选举村委会时，可以在村委会成员候选人中一次投票选举出村委会主任、副主任和委员，也可以选举村委会成员，再由选民从其中选举主任、副主任。第三，为避免多次选举不能产生当选人现象，可以规定，属选民登记不准确、违规操作等行为造成选举不成功的，追究当事人的责任，并重新组织选举；属村里情况复杂，选举结果候选人得票都不过半数，造成选举失败的，再次选举时，得票多的当选，但得票数不得少于选票数的三分之一，这样就可以提高选举成功率，维护农村团结、稳定的大局。

2、建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度

要积极推进村级事务民主决策，凡是与村民切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。

一是要注重规范决策内容，保证决策的合法性。

二是要注重规范决策程序，保证决策的严密性。根据相关法律法规规定的程序来讨论决定有关事项，同时还必须遵循四个原则：（1）依法议事；（2）符合国家政策；（3）局部利益服从全局利益，集体利益服从国家利益；（4）村民代表会议所作决定不得与村民会议的决定、决议相抵触。

三是要注重规范决策监督机制，保证决策的有效性。无论是决策过程或实施结果，都要采取一定形式或方式进行公开或公布，接受村民的监督。

村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议，要完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。同时，要规范村级民主决策的程序，建立决策责任追究制度。

3、全面推进村级民主监督，把对村干部的评议权和村务的知情权交给村民

建立健全以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。加强民主监督制度建设既是发展民主、实行村民自治的重要保障，也是当前农村工作理顺关系、化解社会矛盾、密切党群干群关系的需要。推行民主监督制度务必突出“三个坚持”。一是务必坚持村务公开。切实把群众最关心、群众利益息息相关的问题作为村务公开的重点，适时公开经济及重要的经济指标；公开财务收支情况；公开计划生育指标、条件、名单和受处情况；公开土地征地和宅基地审批情况要；公开涉及村民的重大事务。同时，要善于规范村务公开的工作程序。包括定期公开事项的内容、时间、地点、陈地、形式和意见受理等方面，以及重要专题事项的全过程，都要符合规范要求。当前农村村务公开工作的突出问题是不公开、假公开、公开不到位，需要进一步强化制度保证机制、检查督促机制，健全并落实村务公开民主管理实施细则，以保障村民应有的知情权、参与权、决策权和监督权，使群众监督由对村务活动结果的监督延伸至村务决策及其整个执行过程的监督。二是务必坚持村民评议干部制度。制定评议规则，定时定期进行统一安排。明确规定评议主体、评议对象、评议内容、评议方式、评议原则和评议要求等事项，使这一制度的实施既要有利于对村委会及其成员的有效监督，又要有利于发挥村委会及其成员工作的积极性、主动性和创造性，提高村务管理效率。三是务必坚持民主理财和财务监督制度。村集体财务管理，是农民群众最为关注、反映最激烈、也最容易引发农村社会不稳定的焦点问题。任何失去监督的权力都会导致腐败。而办事公开是接受群众监督的有效措施，也是对群众的信任。村委会只有定期向村民公开村级财务、政务办理情况，并做到公正合理，村民才会放心高兴。

理顺村干部管理体制。建立由纪检监察部门牵头抓总，组织、民政、涉农有关部门和司法机关密切配合的体制，将村干部管理工作纳入党风廉政建设体系，形成各相关部门齐抓共管的工作格局。要进一步明确乡镇党委政府对村级组织监督的职责，对监督不力造成严重后果的，要严肃追究乡镇党委政府和相关工作人员的责任。

要积极建立健全村干部激励保障机制，落实村干部的待遇，为他们创造良好的工作环境和条件，逐步建立村级组织自我运转的经费保障机制，使村干部能够集中精力把农民的事情办好。

4、面向社会公开招聘，要进一步扩大选人视野，拓宽选人渠道，加大培养选拔农村后备干部的力度

要加大培养选拔农村后备干部的力度，同时要进一步扩大选人视野，拓宽选人渠道，积极探索从农村致富带头人、退伍军人、回乡大中专毕业生、外出务工经商人员、农村专业经济合作组织和行业协会成员中培养选拔村干部。

另外还可以指导各地采取面向社会公开招聘、选调大中专毕业生、选派机关干部到村任职等形式，充实农村基层干部队伍。利用远程教育手段，对村干部开展依法民主治村、民主兴村的系统性教育培训。

5、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力

中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。

从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

6、转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行

为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力。

第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。

第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。

第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。

7、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道

解决二者关系问题的对策思路是：在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。

8、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进

开展村民自治示范活动的目的：一是积累和摸索经验，总结村民自治的办法、措施；二是树立和推广典型，通过典型使干部、群众明白什么是村民自治，如何实行村民自治；三是以点带面，全方位推动村民自治进程。

1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在许多方面更加完善、成熟。因此，应以贯彻实施新的《村组法》为契机，继续深入开展村民自治示范活动，提高村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。

提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。

9、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体

由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；还因为农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作。另外，许多村民包括村组干部不能正确理解村民自治，或是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注，或是认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡镇的管理对立起来。因此，必须加强村民自治组织自身建设，加强教育、引导，提高村组干部和广大农民的文化水平和民主素养，使其学会行使民主权利，保证村民自治规范运作和健康发展。

10、加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境民主必须与法律化、制度化相匹配

加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。此外，下面两项工作必不可少：一要加强农村法制建设的规划和指导。二要切实提高农村干部、群众的法制观念。

要把学习宣传和贯彻实施《村民委员会组织法》作为贯彻依法治国方略的一项重要任务长期抓下去，深入、广泛地将《村民委员会组织法》贯彻落实到千家万户，千方百计引导村民自觉参与村民自治，使村民真正懂得《村民委员会组织法》规定的权利和义务，从而实现村民依法民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不断提高村民委员会的自治能力和水平。

我国村民自治中出现的这十大问题已经对我国村民自治的健康发展产生了许多消极影响，有些行为甚至严重侵犯了农民的根本利益，不利于我国农村的长期稳定与发展，也妨碍了我国农村的法制化，民主化进程。因此必须引起我们的重视，切实解决好这些发展中的问题。