城乡统筹发展政策法律思考

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党的十六大提出统筹城乡发展，提高城镇化水平的要求和部署，十六届三中全会进一步提出五个“统筹”，这是一个重大的战略决策。标志着经过多年的研究探索，社会各界对“三农”问题的认识取得了共识，对“三农”问题产生的原因以及解决“三农”问题的途径和办法也趋于一致。

统筹城乡经济社会发展，就是把城市和农村经济和社会发展作为整体来统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及其相互因果关系综合起来统筹解决。在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决好“三农”问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护，发挥城市对农村的带动作用，使城市和农村相互促进、协调发展，实现全体人民的共同富裕。

我国的城乡二元结构是长期历史形成的，二元结构下的城乡之间以及城市居民与农民之间的不平等已被政策和法律固定化。因此，实现城乡统筹发展必须调整现行的政策和法律。

一、城乡统筹发展的若干政策法律障碍

二元结构下制定和实行的若干政策和法律的价值取向是保护城市和城市居民，牺牲或者忽视农村和农民，从而导致城乡居民享有的权利失衡。

（一）关于农民财产权

财产权是最基本和最重要的权利，也是宪法赋予公民的基本权利。但是现阶段，我国政策和法律对待农民的财产权上存在明显的缺陷：一是农民承担了比城市居民更多的税费负担。诸如乡村道路、饮水工程、医疗卫生设施等社会公益事业建设，不像城市全由政府负担，而是由农民承担；农村防汛经费由农民个人承担，而城镇职工的防汛经费则由单位承担，而且农民还要承担堤防维护义务工；税收存在城乡不公平，农民不管是否有收入，一律按土地常年产量计征农业税，承担了比城镇公民更重的财政负担。上述问题有的是被国家法律法规确认，有的是地方规定的。《农民承担费用和劳务管理条例》就规定了5%的负担比例，《防洪法》也规定“安排一定比例的农村义务工和劳动积累工，用于防洪工程设施的建设、维护”。

（二）关于农民土地权益

我国土地立法侧重资源保护，对农民利益保护重视不够，农民对土地使用、收益、处分的权利体现不够充分。土地管理法规定的土地征用范围过宽，任何单位和个人，无论建设公益项目还是经营项目，都可以成为征地的理由；法定征地补偿标准过低，客观上助长了乱占耕地；征地安置补偿方式不公开、补偿标准低、安置补偿不到位、层层克扣、征用后土地面积和税费核减不到位现象也比较普遍。

（三）关于教育权

突出表现在农村贫困家庭子女上学难、进城务工农民子女就读难。虽然近年农村教育乱收费治理取得明显成效，但农村中小学收费过高、搭车收费养教育的问题难以从根本上改变，究其原因，与国家相关规定有关。《义务教育法》第十二条规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措”。而原国家教育委员会的《义务教育法实施细则》规定：学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地政府负责，在农村则由乡、村负责筹措。由乡、村负责筹措资金实际上就转嫁到农民头上，演变为“城镇教育政府办，农村教育农民办”。

（四）关于就业权

农民没有充分享受到迁徙和择业自由的基本权利。一是农民进城务工受到政策歧视。一些地方分工种限制使用农民工；农民工与城镇职工不能同工同酬，福利待遇、休假等有的减半，有的没有；农民工的失业保险只能按城镇职工标准的一定比例一次性发给生活补助费；失业后不能得到公共就业服务机构提供的免费培训等无偿服务。二是农民工经商不能享受平等待遇。城镇企业下岗失业人员经营享受的免缴三年税费等一系列优惠政策，农民无法享受。三是农民参与用工单位社会事务和参与工会、职代会少，无代言人。

（五）关于社会保障权

我国现行社会保障制度主要是针对非农民身份的城镇居民或者特定行业的从业人员，农民缺少社会保障，特别是农民治病养老。农村以家庭养老为主的传统方式正在受到挑战，如果社会保障制度迟迟不能建立，一旦子女不承担养老责任，农村老年人的生活将陷入困境。农村税费改革后，农村特困户救济金没有来源和渠道，应救未救现象比较突出，农民贫困援助没有保障。

二、城乡统筹发展的关键是依法调整资源配置

在世界各国的发展史上，几乎都经历过城乡非均衡发展的历史阶段。但发达国家的经验表明，从城乡非均衡发展到城乡均衡发展的过程是整个国家资源，尤其是经济资源调整的过程，是资源向农业倾斜的过程，而这一过程都要依法进行。

20世纪20年代，美国农民地位开始下降。由于农产品价格低，工业品价格高，农民处于被掠夺地位。1933年，席卷美国的空前的经济危机首先冲击了农业，在政治、经济、社会方面给农业造成了空前破坏：农场因无力偿还贷款而丧失抵押财产；农业经营者1932年的纯收入仅为1929年的1/3；农产品价格下降50%，而农民需要购买的商品价格仅下降32%。为了恢复农产品购买力，实现农业和工业、农业人员和非农业人员交换关系的平等，美国国会通过了《1933年农业调整法》，规定了农产品销售补贴和缩减面积补贴。该法的实施，使农场收入明显增加。1935年农场收入比1932年提高了50%，补贴占到了1933—1935年农场平均现金收入比1932年增加部分的25%。此后，通过农业销售协议法、土地银行法以及每隔五年修改一次的农业法，将政府支持扩大到农业保险和灾害救济、农业资源保护、农产品出口、农业科研与推广和乡村发展等众多领域，从而确保了美国农业的长盛不衰，促进了美国城乡经济的均衡发展和一体化进程。

日本明治维新后至第二次世界大战前，采取了牺牲农业进行资本原始积累，促进近代资本主义产业发展的政策。二战结束后，日本面临农业衰退带来的粮食危机。为此，从1946年开始，日本政府即在美国占领当局的直接干预下，进行了全面的农地改革，废除半封建的地主土地所有制，确立自耕农的土地个人所有制。同时，采取了一些其他促进农业技术进步和农业发展的政策措施，使农业迅速恢复和发展。但农业的诸多问题并没有解决，主要有农村劳动力过剩，经营规模狭小（70%的农户耕地面积不足1公顷），土地制度呆板，产业结构失调（种植业占农业总产值的比重达80%，稻米又占种植业产值的59%），农民收入过低（1960年农民户均收入比1950年提高93%，而同期城市居民收入提高了1.47倍）。

为解决上述问题，日本制定了农林中央金库法、农林渔业金融公库法、农业现代化资金助成法、农业信用保证保险法、农业基本法等。根据上述法律，日本向农业提供了大量资金。其中农业基本法确立的目标是：克服不利于农业发展的自然、经济、社会方面的限制，提高农业生产率，增加务农人员收入，使其生活达到其他产业人员水平。

日本60年代进入“基本法农政”时期后，农业综合生产能力成倍提高。到20世纪80年代，农业总产值比1955年增长了6倍，食用农产品的综合自给率一直保持70%以上；农民收入急剧增加，农民收入水平超过城市职工家庭，1985年，农民平均收入比城市职工高15%；农业技术水平显著提高，战前和战后，日本农业的技术水平，尤其是农业机械化水平远远落后于欧美发达国家，基本处于手工、畜力耕作阶段，但农业基本法实施后，日本专门制定了农业机械化促进法，使农业机械化水平跃居发达国家前列。“基本法农政”时期，实际上是20世纪60、70年代日本农业现代化时期，通过这一阶段的发展，日本的农业现代已基本完成，农业现代化水平已赶上并在某些方面超过了欧美发达国家。

法国、德国、韩国等国为解决城乡协调发展都采取了相同或类似的措施。

三、调整我国现行政策法律的若干建议

城乡统筹协调发展是一个历史过程，调整现行政策和法律涉及内容复杂，涉及国家、集体、农民个人三者之间的关系，不同阶层利益均衡的关系，是城乡关系、工农关系的全面调整，必须统筹考虑，根据经济发展和国家财力逐步进行。

一要加大财政转移支付力度，明确农村公益事业建设由政府承担；同时取消农业税，改征农民收入所得税和产品流转税；取消《农民承担费用和劳务管理条例》和《防洪法》关于农民承担费用和义务工、劳动积累工的规定。

二要修改《土地管理法》，严格限制征地范围，提高征地补偿标准。建立征用和征购制度，对不属于公益性用地，按市场价格采用征购方式购买农村土地；提高公益事业用地征地补偿标准，提倡多种方式安置补偿；完善行政救济措施，保障农民的知情权和监督权。

三要修改现行义务教育法和有关规定，加大对农村义务教育的财政转移支付力度，实行农村贫困家庭子女教育补助制度，使农村和城市居民享有同等接受义务教育的权利。

四要修改户口登记条例，改革户籍制度，将按身份享有的经济社会权利改为按职业享有。

五要建议创造条件，使城乡居民在医疗、卫生、养老等方面逐步享受同等的社会保障待遇，并尽快建立由国家、集体、农民个人共同出资、合理负担的农村养老制度和农村医疗保险制度，结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，建立农民最低生活保障制度。

六要制定农业保险法，建立灾害补偿和救助制度；制定农业合作组织法，提高农民的组织化程度。