公共财政三农问题思考

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解决“三农”问题已成为我们党和政府的突出任务。我通过学习十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从公共财政角度对解决“三农”问题提出一些想法：

一、公共财政：市场经济条件下的财政运行模式

财政是政府为实现其职能而进行的资源动员和运用的活动，在人类社会发展的各个历史时期不同社会经济运行方式下，财政活动的内容和方式会呈现出不同的特征，表现为不同的模式。公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型和模式，是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动。没有公共财政就没有市场经济。只有公共财政的建立和完善，政府才能更好地履行自己的职能，合理配置社会资源，校正市场配置的偏差，才能保障各项公共事业及公共经济建设的发展，为市场主体的经济活动创造良好的运行环境，也才能激发劳动者的劳动热情和创造精神，推动社会先进生产力的发展。

经济体制决定着财政管理的体系架构及运行模式。我国改革开放的实践已经否定了计划经济体制和与之相应的传统的财政模式。公共财政是随着市场经济产生和发展起来的，公共财政与计划经济体制下的财政有显著区别，它的基本特征：一是分清政府和市场各自角色，财政主要承担弥补市场失效的职能。伴随着内在于公共财政的公共性特征的日益凸显，财政上的钱将越来越多地花在诸如提供公共物品或服务、调节居民收入分配和促进经济稳定发展等事项，而从属于竞争性、赢利性领域的事项中逐步退出，并最终打上非赢利性的烙印。在这一过程中，政府部门和企业部门的“角色”会逐渐分离，谋求公共利益的极大化将最终成为政府部门的行为取向。二是以满足整个社会的公共需要为出发点和归宿，服务一视同仁。相对于传统意义上的国家财政，它的根本性变化，就是以“公共性”淡化“阶级性”，就是从“国有制”或“公有制”挪向“多种所有制”。公共财政框架中的政府收支同广大社会成员的切身利益直接挂上了钩，政府及其公共财政提供的服务必须适用于所有市场主体，符合市场主体的根本利益。三是公共财政职能以社会利益为活动目的，即非赢利性特征。市场经济没有公共物品或劳务也就无法正常运行。市场经济条件下，企业或个人的经济活动往往受到利益机制的驱使，而作为社会组织者和管理者的政府，追求的是最大限度地满足公共需要，从人类社会发展的历史规律看，公共物品或服务所占的份额呈现出越来越大的趋势。我们正在全面建设小康社会，主要着眼于生产或提供公共物品或服务的公共财政，是全面建设小康社会的一个重要系统。四是将政府及其公共财政置于法律约束和规范之下，即法制化财政。公共财政的本意应当是纳税人主导的财政，本质上是社会公众的财政，“取之于民，用之于民”是公共财政之本，即各级政府的财政资金（包括税和费）取之于民、用之于民，收支的各个环节必须接受人民监督。公共财政的收支运作行为，必须走上规范化的轨道，必须讲规矩、有规矩、守规矩，财政预算必须经过代表社会公众利益的机构审核批准，并赋予法律权威。以此为契机，依法理财、全部收支进预算、财税部门总揽收支等要求，将最终成为公共财政收支行为规范化的标志。

二、深化财政体制改革的目标：建立完善的公共财政体制

我国在20世纪80年中期才首次引入公共财政的概念，开始引发过争论。十四届三中全会以来，明确了公共财政的改革目标，20世纪90年代，在我国确定建立社会主义市场经济体制后，公共财政受到人们的广泛重视并逐步得到推行。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国传统计划经济体制下事无巨细、包揽一切的“生产建设型”财政运行机制必须实现根本性转变，借鉴发达市场经济国家的成功经验，构建适应社会主义市场经济体制要求、体现中国特色、以满足社会公共需要为目的的公共财政体制框架，已成为当前我国财政改革与发展的一项十分重要而又紧迫的任务。经过未来十年的努力，应基本完成财政职能的根本性转变，完成适应社会主义市场经济的公共财政制度的构建。

目前，我国财政体制存在的主要问题表现在：一是政府财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政上述表现越突出，矛盾也越尖锐。财政还没有从它“越位”的领域完全退出，“缺位”的领域进入不足。财政支出结构呈现“两高”和“两低”的特征。2001年全国财政预算总支出中，经济建设费所占比重是34.24％，是各类支出中比重最高的；另一高是事业费支出比重高，2001年事业费支出占总支出比重18.84％。“两低”之一是预算内用于社会抚恤和社会福利（包括离退休费）的支出只占全部支出的1.41％（还不是社会保障的全口径，因为不在预算中）；另一低是支援农业支出占总支出的比重4.86％，其中还包括各项农业事业费。这反映了我国财政支出结构仍保留着计划经济时期财政的一些特征，支出结构按照社会主义市场经济要求有待调整和优化，公共财政体制的建设尚不到位。二是中央和地方的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和城乡差距的调节能力还很有限。中国财政体制虽经过多次改革与调整而不断完善，但始终没有根本解决好各级政府之间事权划分以及完善的政府间转移支付等问题，尤其是没有建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向贫困地区确定转移支付的机制和制度。由于财政转移支付制度的不健全，能够用于公共服务均等化的资金十分有限，地区间、城乡间的收入及公共服务的差距不仅没能缩小，反而有所扩大。从国家财政资源在城乡之间的分配来看，政府提供的公共产品和服务城乡之间存在着明显的不公平。

按照社会主义市场经济发展的要求，积极稳妥地不断完善公共财政收入体制，未来十年财政体制改革与完善宏观调节的重点：一是建立稳定增长的公共财政收入机制，进一步调整和优化财政支出结构，科学界定财政支出范围，逐步取消对竞争性和经营性领域的投入，突出公共性特征，切实把公共财政的支出重点转移到国家安全事项和政府建设、公共事业发展和公益性基础设施建设，以及对经济运行进行必要的宏观调控等社会公共需要方面，不断提高公共财政的保障能力和保障水平。逐步降低目前财政支出中经济建设费的比重，缩小基本建设支出规模。对事业单位经费的供给和管理体制进行改革，提高社会保障支出的比重，增加对农村义务教育和基础医疗卫生建设的投入。二是基本理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制，抓紧建立规范的转移支付制度。要进一步扩大规范的转移支付规模，增加对西部地区的财政转移支付，转移支付的重点应该集中向中西部地区倾斜，向农村的公共服务倾斜。加快建立规范的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从政府公共服务方面缩小地区差距。在投入必要的基础设施建设资金的同时，通过财政的转移支付，使中西部地区的政府公共服务水平与东部地区的差距逐渐缩小，以从根本上促进经济社会协调发展。三是加强财政对经济结构的调节，将城乡二元结构的调整作为财政对经济结构调节的着重点。未来十年是全面实现小康社会的重要时期，按照中国目前经济发展的潜力、基础和条件，在经济总量上实现十六大确定的国民生产总值翻番的目标相对容易，而比较难的是改变城乡二元经济结构，缩小地区差距和收入差距，而能否实现这一目的，在很大程度上取决于财政宏观调节的力度和效果。要加大对农业的投入力度，特别是加大对农村社会发展的支持力度。财政要把降低农民负担，提高农民收入，增加各级财政对农村公共服务资金的投入作为主要切入点和手段。改变政府对农业的补贴方式，提高对农业补贴的效益。适当增加对农业科技、农业可持续发展、农村基础教育和医疗卫生的资金支持。四是农业税制的改革要逐步向统一城乡财政税收制度的方向转化，逐步统一城乡财政税收政策和制度。从近期来看，主要先搞好农村税费改革试点，创造条件逐步降低农业税率，调查和研究农业税与现行增值税、所得税等税制体系并轨的具体条件和路径。近期完成农村税费改革试点；之后逐步下调农业税税率，并进行取消农业税、与城镇税制并轨的调研和试点。

三、公共财政模式下要把解决“三农”问题放在突出位置

党的十六届三中全会提出要按照统筹城乡发展的要求，逐步建立有利于改变城乡二元经济结构的体制。统筹发展城乡经济，这是国民经济发展过程中的一项重大决策。要全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，重点和难点在农村、农民、农业。不解决好“三农”问题，农村不实现小康，不实现城乡协调发展，全面建设小康社会的目标就难以实现。财政必须站在全局的高度，从统筹城乡社会经济发展的大战略入手，把解决“三农”问题放在突出位置予以支持，并从思想观念上实现“两个转变”：一是由过去的农村支持城市、农业支持工业逐步转变为城市反哺农村、工业反哺农业；二是让公共财政的阳光逐步普照农村，让公共财政的雨露逐步滋润农民。

公共财政支持农业、农民、农村的理论依据和现实依据是:农业所具有的自然风险与市场风险交织的弱质产业特征，给农业生产经营带来很大风险,客观上需要财政支持；农业部门生产率低、比较效益低，在市场竞争中处于不利的地位,需要政府提供资金和政策支持；加入WTO给我国农业带来的挑战需要强化政府对农业的支持。农业问题从中国当前及长远看都具有特殊的重要性,必须切实强化对农业的支持和保护,在农业的发展过程中,政府应责无旁贷地将农业摆在国家宏观调控的重要位置。按照公共财政的理论,在市场经济条件下,财政的活动范围主要是市场失灵的领域,即公共产品的提供、纠正外部效应、维持有效竞争、调节收入分配、稳定经济等。农民是弱势群体，农业是国民经济的基础,农产品在供给与需求方面具有特殊性,决定了“三农”问题的解决需要加大政府政策调节的力度。农业的国民经济基础地位及其弱质性需要政府的干预和保护，公共财政通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和农村外部环境条件，“三农”问题的解决离不开公共财政的支持。目前，我国财政支农存在的主要问题是:农业投资政策没有完全落实,财政投资农业的总量不足;财政重视农产品购销环节的补贴,忽略了农业生产科研方面的投入;财政支农资金结构不合理;财政对农业投入的管理机制尚不健全,无约束性,挪用挤占现象严重;政府对农业投资存在明显随意性。

公共财政所具有的基本特征决定了建立公共财政必将对“三农”问题的解决起到积极的影响：首先，公共财政资金可以对那些社会效益好、经济效益差的农业公共性投资项目给予重点支持，提供为农业农村发展所需的公共产品和准公共产品，有利于集中更多的财力，支持农业基础设施建设，发展农村公益性事业；其次，公共财政的非赢利性为国家对农业实施有效的宏观调控，创造条件促进农村各种资源在农业内部各行业之间和城乡之间合理流动和配置提供了制度保证；再次，公共财政是国民收入再分配的重要内容，公共财政能够调节不同利益群体的分配关系，调节农业生产者与消费者、农民与城市居民之间的利益关系，保障农民收入的稳定增长；最后，公共财政是法治化财政，能够克服农业支出安排的随意性及其带来的事业发展的间断性，保证农业支出规模，提高农业支出水平。

公共财政模式下“三农”问题的解决必须既符合建立公共财政基本框架的要求,又不违背世界贸易组织《农业协议》的有关规则。这既是完善市场经济条件下解决“三农”问题的需要,也是按照公共财政理论加强政府对农业宏观调控的客观要求。公共财政模式下解决“三农”问题的基本指导思想应该是:以统筹城乡经济社会发展、逐步改变城乡二元经济结构、全面建设小康社会为目标，以支持农业基础设施建设、农村公益性事业发展、农业科技的发展、农业生态环境的改善为重点,确保农业与农村的可持续发展和农民经济社会收益的稳定增长。公共财政模式下解决“三农”问题的政策取向：一是加大政府农业投资力度,确保财政支农资金总量的稳定增长。要通过调整国民收入分配格局,加大对农业的投入总量。根据《农业法》中“国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应高于财政经常性收入的增长幅度”的规定,确保财政投入总量的不断增长。二是要重视改变财政投资的方向,优化财政支农支出结构,突出支农重点。财政支农资金使用的重点应放在农业和农村经济发展迫切需要增加投入、而依靠市场和非政府部门解决不好或解决不了的关键环节上。目前,我国“三农”问题急需投资的重点是农业基础设施建设、农村公益事业发展、农业科研及技术推广和生态环境治理等项目,这正是公共财政投资的领域。要加大资金投入，特别是文、卫、教方面的支出增量要重点投向农村，提高农村公共服务水平。三是全面推进农村税费改革，税费改革的发展方向是实现城乡统一税制。取消农业特产税，逐步降低农业税的税率，转为增值税，地方财政因此减收的部分由中央财政转移支付。四是加大对农业直接的生产性补贴，由对粮食流通领域的间接补贴改为对农民的直接补贴，粮食价格向购销市场全面放开，实行按种植田亩补贴或按所缴商品粮的目标价格补差。五是完善农村金融体制。继续推进农村信用社改革；允许有条件的地方在社区内开办农民自己的资金互助组织；以财政为后盾，商业保险公司为主体，选择试点实施政策性的农业保险，以帮助农民屏蔽市场风险。六是改革现有的征地制度。土地是农村最重要的生产资料，要严格区分公益性土地和商业用地，公益用地可以由政府征取，但必须提高补偿标准，解决好农民的就业问题；商业用地不能征取，用地者只能向农民购买，土地价格由双方协商确定。