科学发展构建民生政府思考

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科学发展观与构建民生型政府是密切联系的，科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是构建民生型政府的理论依据和理论指导，构建民生型政府是落实科学发展观的具体实践和生动体现。两者是相互促进，内在统一的。我们认为，“以人为本、执政为民”是民生型政府的治理理念,由“全能政府”向“有限政府”转变是民生型政府的职能要求,依法行政与以德行政相结合是民生型政府的行为准则,加强公务员能力建设是民生型政府的内在要求,加大民生方面的公共投入是民生型政府的资金保障,将民生状况作为评判政绩的主要标准是保证民生型政府建设质量的必要条件。

关键词：科学发展观；民生型政府；以人为本；改善民生

总书记在党的十七大上明确指出，科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现,是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想；必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生。[1]从行政管理学的角度看，这无疑意味着我国行政改革的下一个目标将是积极构建民生型政府，稳步改善民生。那么，如何深刻领会科学发展观的深刻内涵？科学发展观和构建民生型政府的内在统一性表现何在？民生型政府的构建路径如何呢？本文将对此逐一开展探讨。

一、科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现

首先，科学发展观体现了发展的哲学思维。马克思主义哲学是时代精神的精华，是科学的世界观和方法论。科学发展观是关于发展的内涵、实质、基础、途径、目标、方法、规律和图景，本质上是一种发展哲学。[2]马克思主义哲学是科学的世界观和方法论，作为一种真理，它具有绝对性和相对性。任何真理都是一个过程，人类认识是从相对真理走向绝对真理、接近绝对真理的不断深化的过程。一方面，马克思主义哲学作为真理，它标志着主观同客观的符合，都包含有不依赖于任何人的客观内容，都同谬误有原则的界限；是对无限发展着的

客观世界的接近。这一点是绝对的、无条件的。因此，我们必须坚持和运用马克思主义哲学的基本思想，只有认真坚持，才谈得上有所发展。另一方面，从整个客观世界来看，马克思主义哲学只是对某一部分或片段的正确反映，都只是对该对象一定方面、一定程度、一定层次的正确反映，人类已经实际达到的认识总是有限的。因此，我们必须在坚持和运用马克思主义哲学基本思想的前提下进一步丰富和发展马克思主义哲学，在发展中坚持。换言之，对于马克思主义哲学，我们的正确态度应该是是既坚持又发展，在坚持中发展，在发展中坚持。马克思主义哲学的相对性决定了需要我们去进一步去探索和发展，而科学发展观就是对马克思主义哲学的继承和发展，它是指导发展的世界观和方法论。科学发展观认为，发展应当是全面协调可持续的，具体到一个国家、一个地区就意味着应当努力做到城乡协调发展，区域协调发展、经济社会协调发展、人与自然协调发展，这就迫切需要我们把关于发展的认识提升到哲学的重要地位，只有如此，我们的哲学才能真正成为自己时代精神的精华，体现科学的世界观和方法论的重大作用。

其次，科学发展观体现了发展的实践本性。这主要包含两层意思：其一，科学发展观是在实践中形成的，比如从片面追求经济增长速度到强调经济增长质量；从我国东部沿海开放到西部大开发、振兴东北老工业区、促进中部崛起；从鼓励一部分人先富到共同富裕；从“效率优先、兼顾公平”到“更加注重社会公平”；从“发展是硬道理”到“发展是党执政兴国的第一要务”，从“发展是党执政兴国的第一要务”科学发展观的提出和阐释，表明科学发展观是在实践中形成逐渐形成的，也就是说，发展观也是动态发展的。实践没有止境，发展永不停息，人们关于发展观的认识绝不会裹足不前。其二，科学发展观关键是落实，科学发展观不但是一个理论问题，而且是一个实践问题。关键是在实践中落实，在实践中发展。科学发展观作为一种理论要向实践的转化，根本要义是用科学发展观武装广大人民群众，使之真正为人民群众掌握，化为广大群众改造世界的生动实践。正如马克思所说，“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁；但是理论一经群众掌握，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只有彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”[3]

再次，科学发展观体现了发展的整体联系性。联系的观点、整体的观点、全面的观点，是马克思主义哲学的基本观点和看法，也是科学发展观指导发展的基本观点和方法。*3年10月，党的十六届三中全会在阐述科学发展观时提出了“五个统筹”的方法论。*4年9月党的十六届四中全会在阐述加强党的执政能力建设时提出新形势下要提高“五个方面的能力”。*5年2月同志在中央党校关于构建社会主义和谐社会的“六个特征”。*6年12月党的十六届六中全会提出，到二0二0年，构建社会主义和谐社会的“六大原则、九大目标和主要任务”。总书记在党的十七大上明确提出了贯彻科学发展观的“四个必须和四点要求”。所谓“四个必须”即：必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务，必须坚持以人为本，必须坚持全面协调可持续发展，必须坚持统筹兼顾；所谓“四点要求”即：要求我们始终坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线，要求我们积极构建社会主义和谐社会，要求我门继续深化改革开放，要求我们切实加强和改进党的建设。所有这些表明，发展不是单打一，而是一个多维的综合的系统工程，既是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设五位一体的系统工程，又是社会主义物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的协调发展的系统工程。

最后，科学发展观体现了发展的全局视野。发展观是对发展总的看法和根本观点，规定着发展目标、发展阶段以及发展的路径选择。以科学发展观统领经济社会发展全局，既是贯穿党的十七大报告的一条红线，也是贯穿民生型政府建构过程的一条红线。这对于我们把握战略机遇期，渡过矛盾凸显期，具有非常重要的意义。以科学发展观统领经济社会发展全局，要求各级政府既要“把蛋糕做大”，又要“把蛋糕分好”，努力实现经济社会的和谐发展、科学发展。为此，各级政府必须深化对科学发展观重大意义和精神实质，转变发展观念，明确发展思路，创新发展模式，提高发展质量，为实现经济社会的科学发展提供精神动力、智力支持、经费保证、制度保障，通过建立符合科学发展观的政府绩效评价机制并实行严格的行政问责机制，全面推进行政改革和全面建设人民满意的小康社会。

二、科学发展观和构建民生型政府的内在统一

我们认为，将科学发展观落实到行政管理领域就应该是积极构建民生型政府，真正作到了解民情、反映民意、引导民富、发扬民主、服务人民、凝聚民心、促进和谐、改善民生。所谓民生型政府就是坚持以人为本的价值取向，在坚持经济社会全面协调可持续发展的基础上，坚持以解决民生问题为出发点和归宿，坚持执政为民、依法行政；坚持推动民富、维护民利；坚持优化人文环境，凝聚民心；坚持社会公正、社会和谐，努力实现民生改善的政府。可见，民生型政府的“六个坚持、一个实现”分别指出了民生型政府价值取向、建构基础、出发点和归宿、实现路径和最终目标。目前科学发展观已经成为当代中国使用频率最高的词汇，可以预见，民生型政府也必将随之成为当代中国行政改革的主题和主旋律。同志在党的十七大报告中明确提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设就是一个很好的信号。科学发展观与构建民生型政府是密切联系的，科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是构建民生型政府的理论依据和理论指导，构建民生型政府是落实科学发展观的具体实践和生动体现。两者是相互促进、内在统一的。

（一）发展既是科学发展观的前提，也是构建民生型政府的前提。

在整个社会主义初级阶段，我国社会的主要矛盾始终是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这就决定了必须以经济建设为中心，解放和发展生产力，不断提升综合国力；必须毫不动摇地聚精会神搞建设，一心一意谋发展，始终把发展作为党执政兴国的第一要务。经过近三十年的高速度、跨越式、非均衡的经济快速增长，我们在享受发展成果时，也开始并越来越受到诸如城乡差距拉大，区域发展不平衡，经济社会发展不协调，阶层贫富差距拉大，以及老百姓“就业难、上学难、看病贵、房价高”等问题的困扰，这不能不引起我们的警觉和重视。发展观是关于发展的本质与内涵的总体看法和本质观点，提出以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，就是为了统筹兼顾各个区域、各个阶层、各个行业的关系，着力解决民生基本问题，促进经济社会和人的和谐发展。一言以蔽之，坚持科学发展观，其根本着眼点就是为了实现各个区域、各个阶层、各个行业、各个方面全面协调的发展。

“巧妇难为无米之炊”，构建民生型政府须臾离不开经济基础的支撑。只有促进经济又好又快地发展，才能为构建民生型政府提供充裕的公共财政支撑，才能满足群众日益增长的物质文化需要，才能切实解决关乎民生的基本问题。因此，在构建民生型政府的进程中，各级政府必须把发展放在首位。发展是不容争辩的硬道理，解决民生问题的关键和基础在发展。如果没有生产力的解放和发展，那么我们将不得不面对贫穷。正如马克思所言，如果真个社会陷入了极端贫困的状态，那么人们之间必然重新开展争夺必需品的斗争，全部陈腐的东西又要死灰复燃。可见，离开了发展，构建民生型政府就失去了物质基础和物质保障，就会成为一句空话。而构建民生型政府所要求的发展，就是科学发展观所规定的发展。

（二）以人为本既是科学发展观的价值取向，也是构建民生型政府的价值取向。

以人为本是科学发展观的实质和核心，它明确了靠谁发展和为谁发展两个问题。一方面，历史唯物主义强调人民群众在历史进程和社会发展中的伟大作用，人民群众不但是物质财富的创造者、精神财富的创造者、社会变革的决定力量。因此，发展必须依靠人民群众，充分激发人民群众的主体性、能动性和创造性。另一方面，发展的目的是为了人，必须始终维护广大人民群众的根本利益，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，逐步推进人的全面发展，稳步改善民生，让人民群众共同建设社会主义事业，共同分享改革开放的发展成果，共同维护安定和谐的良好局面。

构建民生型政府的出发点与归宿是以人为本、关注民生。中国自古以来就将“民生”与“国计”相提并论，“民惟邦本，本固邦宁”，“忧民之忧者，民亦忧其忧”，“民为贵，社稷次之，君为轻”等议论客观反映了古代先贤对民生问题的重视。遗憾的是，民生问题在我国历史长河中很少受到真正的重视，反而民不聊生似乎成了中国历史的一种常态，官本位的文化更是积淀得异常深厚。只有到了新中国成立以后，民生问题才真正受到关注。同志提出了“全心全意为人民服务”的执政理念和工作方针，虽然发生了“”的悲剧，影响了国家的发展进程，但我们认为那也绝不会是同志所期望的结果。改革开放以来，民生问题受到更高程度的普遍重视，邓小平同志明确提出要把是否有利于提高人民生活水平作为判断是非得失的重要标准，强调一切方针政策的出发点和归宿始终要看“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民答应不答应”。同志提出的“三个代表”重要思想的落脚点，也就是代表广大人民群众的根本利益。同志更是明确提出了以人为本、执政为民的崭新理念，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，“群众利益无小事”等执政理念日益深入人心、深得民心。[4]古今中外无数的事实表明，谁能真正做到以人为本，谁能切实解决好民生问题，谁就能够得到人民的拥护；反之，就可能失去政权，失去为人民服务的资格。因此，我们构建民生型政府的出发点与归宿一定是以人为本，以民为本，尤其要着力解决现阶段老百姓最关心、最直接、最现实的民生问题。

（三）统筹兼顾是科学发展观的方法论，也是构建民生型政府的方法论

在我们党的历史上，同志最早在一般方法论意义上论述统筹兼顾，在《论十大关系》和《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中都有精辟的论述。迈入新世纪，进入新阶段，我们面临的发展机遇前所未有，面临的挑战也空前绝后。党的十六大以来，党中央面对新形势和新任务，自觉运用统筹兼顾的方法指导工作。特别是十六届三中全会提出了“五统筹”的科学发展观。为此，各级政府必须按照科学发展观的要求开展工作：一是加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，扎实推进社会主义新农村建设，实现城乡和谐发展，共同繁荣；二是科学制定和落实区域总体发展战略，继续推进西部大开发，稳步促进中部崛起，切实振兴老工业基地，真诚扶持贫困地区脱贫致富，与此同时，鼓励东部地区率先发展，实现区域和谐发展；三是坚决改变经济与社会发展“一条腿长，一条腿短”的不和谐局面，在实现经济又好又快发展的基础上促进社会全面进步，实现经济与社会和谐发展；四是更加重视人口、资源、环境在经济与社会发展中的作用，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展之路，实现人与自然的和谐发展；五是不断提高驾驭国内外两种资源、两种市场的能力，统筹国内发展与对外开放，既实现国内公正的发展又实现在国际上和平崛起的目标。

坚持和运用统筹兼顾的方法论，既是落实科学发展观的必然要求，也是构建民生型政府的应有之义。在建设民生型政府的进程中，各级政府要努力形成重视民生、社会和谐、民生改善的良好态势，针对目前我国的具体实际情况，各级政府必须按照科学发展观的要求着力开展以下几项工作：

其一，统筹公共教育资源配置，促进教育公平。教育是民生之基，是公民立足社会的基础，更是民族振兴的基石。因此，各级政府必须注重优先发展教育，统筹区域教育资源配置，用新的机制保障城市与农村之间，发达地区与不发达地区之间，强势群体与弱势群体之间、重点学校与普通学校之间公平分配教育资源，大力建设人力资源强国。

其二，统筹经济发展与促进就业。如果经济不发展，老百姓就业肯定成问题；但如果只有经济增长，就业岗位没有随之增长，也会影响民生改善。党的十七大明确提出，要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。因此，各级政府必须同等重视就业岗位的增长与经济发展，努力形成充分就业与经济发展的良好局面。

其三，统筹城乡社会保障体系建设。这是共享发展成果、促进民生改善的重要的制度安排。我国目前的社会保障严重不足，漏洞太大、缺陷太多，绝大多数人没有纳入“社会安全网”，离人民群众的期望还有很长一段距离。发达国家的实践表明，社会保险制度可以调节劳资关系，缓和劳动矛盾、阶级冲突和社会对抗；社会救助制度可以缩小贫富差距，进而缓和贫富冲突与阶层对抗；各种社会福利事业则可以普遍性地增进国民福利，实现共享发展成果的目标。[5]因此，统筹城乡社会保障，建立惠及城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活是现代民生型政府不可推卸的责任。

最后，统筹三个层次的分配关系。第一层次分配是社会成员通过市场获得收入，即社会资源首先通过市场来配置，目的是提高效率，激发社会活力；第二层次分配是政府的税收调节，以国家财政税收及其再分配为主，完善国家社会福利和社会保障，目的是促进社会公平；第三层次分配就是倡导推广社会慈善活动，加强道德调节功能，鼓励富裕地区、富裕成员自愿进行慈善公益捐赠。[6]针对我国现阶段初次分配格局不合理、再分配力度不足、第三次分配微乎其微的局面，各级政府必须按照党的十七大的要求，深化收入分配体制改革，妥善处理好效率和公平的关系，更加注重社会公平，坚决扭转收入分配差距扩大的趋势。

（四）全面协调可持续是科学发展观的基本要求，也是构建民生型政府的基本要求

科学发展观突破了过去把发展简单地理解为GDP增长的局限，强调发展是全面、协调、可持续的发展。全面，是指发展不是单打一，而是集经济发展、政治发展、文化发展、社会发展于一体的综合系统，是集社会主义物质文明、政治文明、精神文明、社会文明“四位一体”的文明体系。协调，是指处理好改革、发展和稳定的关系，处理好城乡关系、区域关系、经济社会关系、人与自然的关系、国内改革与对外开放的关系。可持续，是指有效处理好人口、资源、环境保护与发展的关系，保持发展进程和发展质量的持久性、连续性。

全面协调可持续作为科学发展观的基本要求，是一个相互联系的整体，只有坚持全面协调可持续的发展，才能为民生问题的全面改善提供物质基础。坚持全面协调可持续发展，是构建民生型政府的必然要求，民生型政府的实现则是坚持全面协调可持续发展的必然结果。只有坚持发展的全面性，才能从经济、行政、文化等方面为民生型政府建构提供物质保障、法治保障、精神动力、社会基础等等。只有坚持发展的协调性，才能有效减少民忧、化解民争、促进民富、实现和谐。只有坚持发展的可持续性，才能使民生型政府建设始终充满生机和活力。

总之，科学发展观是构建民生型政府的理论指导，建构民生型政府则是科学发展观在行政发展形态上的必然要求。科学发展观与构建民生型政府是内在统一的，科学发展观是从发展理念、发展思路等方面促进民生改善、实现政民关系和谐，是从发展的角度求和谐。构建民生型政府则是从政民关系、民生状态等方面反映和检验落实科学发展观的成效，是从民生的角度促发展。

三、构建民生型政府的路径选择

从落实科学发展观，转变政府职能，深化行政管理改革的意识上说，民生型政府是我国行政管理改革的目标选择，是当代中国行政改革的新主题。民生型政府的建构路径主要包括以下几个方面：

其一，“以人为本、执政为民”是民生型政府的治理理念。“了解民情、反映民意、引导民富、发扬民主、服务人民、凝聚民心、促进和谐、改善民生”，是我国民生型政府建设的基本要求。我国社会主义民主政治决定了政府着力解决民生问题的目的是维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务，努力改善民生状况。这就要求政府摈弃“政府权利本位，公民义务本位”、“官即管”等传统思想，牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”、“以人为本、执政为民”的思想，完全从人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题着手，以提高民生质量为宗旨，以人民群众是否满意为评判工作的唯一标准。

其二，由“全能政府”向“有限政府”转变是民生型政府的职能要求。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，随着构建社会主义和谐社会的全面展开，我国政府的职能不再是“无所不管、无所不能”的全能型政府，而是“有所为、有所不为；有所先为、有所后为”，换言之，民生型政府必须适应群众物质文化需求和经济社会发展形势，不断深入了解民情，切实分担民忧，促进民众致富，充分发扬民主，全心全意为人民服务。为此，各级政府必须完善人民群众利益表达机制，即塑造主体化的利益表达意识，保护平等化的利益表达权利，拓展合理化的利益表达渠道，倡导理性化的利益表达方式，健全法治化的利益表达制度。[7]

其三，依法行政与以德行政相结合是民生型政府的行为准则。构建民生型政府必须遵循一定的准则，不能随心所欲，鉴于依法治国已经成为我国的治理方略，以德治国是必要的有益的补充。因此，我们认为，坚持依法行政与以德行政相结合是民生型政府的行为准则。民生型政府的依法行政与以德行政是一个有机的整体，坚持依法行政与以德行政的有机统一是人类认识世界和改造世界的重要成果，也是行政文明进步的标志。依法行政与以德行政各有自己的独特作用，两者相互促进、互为补充，相得益彰。依法行政侧重于规范人的行为，以德行政侧重于引导人的行为。[8]在全面推进民生型政府建构的过程中，我们要在加快体现人民意志、保护人民权利的行政法制建设的同时，运用服务人民、改善民生为核心的行政道德规范约束民生型政府的行政行为。

其四，加强公务员能力建设是民生型政府的内在要求。行政能力是指公务员完成行政管理任务的才能和本领，包括实现行政目标的具体方式，以及顺利履行行政职责所必需的心理特征。行政能力是在公务员的生理素质的基础上，经过教育和培养，并在行政实践活动中吸取人民群众的智慧和经验而形成和发展起来的。提高公务员行政能力，是建立廉洁、勤政、务实、高效、和谐的民生型政府的迫切需要，也是提高政府行政能力和管理水平的关键。当前，我们尤其要着力提高公务员以下几种行政能力：一是提高科学行政能力。随着人类社会由农业经济社会、工业经济社会进入知识经济社会，行政管理的科技含量也与日俱增。因此，广大公务员必须尊重客观规律、把握客观实际、以科学的态度按市场经济规律办事，按行政规律办事。要全面履行和谐社会构建背景下民生型政府应该承担的各项职能，全面改善民生状况。二是提高民主行政能力。人民群众的支持和参与是行政管理工作获得成功的重要保证，广大公务员必须坚持为人民行政、靠人民行政，保证人民当家作主。要充分发挥人民群众在行政决策过程中的作用，通过咨询会、论证会、社会公示、行政听证等方式做到问政于民、议政从民，执政为民。在行政执行过程中，要耐心对群众把政策讲透，把法规说清、把道理讲明，做到文明执法、公正执法。三是提高依法行政能力。公务员作为行政管理的主体和政府决策的具体实施者，必须适应依法治国和依法行政的形势和要求，不断提升依法执政能力。因此，公务员要有较强的法律意识、规则意识、法治观念；要忠实遵守宪法、法律、法规规章，严格按照法定的职责权限和行政程序履行职责、执行公务；要准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策，依法办事、准确执法。[9]

其五，加大民生方面的公共投入是民生型政府的资金保障。公共投入是民生型政府的经济基础，如果没有公共财政提供资金保证，民生型政府只会是空中楼阁。在较长的一段时间内，我国没有重视经济适合的协调发展问题，而是过分热衷于追求经济增长速度，在这样的环境下，公共投入的重心必定不会放在基本的民生方面。目前，我国在基本民生方面的公共投入比例不容乐观，社会保障和福利支出占国内生产总值比重只有3%，公共教育支出占国内生产总值比重只有2.9%,卫生保健支出占国内生产总值比重只有2%。同一些具有代表性的主要国家相比，我国在基本民生方面的公共投入非常偏低。[10]为此，我们必须加大民生方面的公共投入力度，满足基本民生需求，真正作到服务人民、关注民生。

最后，将民生状况作为评判政绩的主要标准是保证民生型政府建设质量的必要条件。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是我们推进民生型政府建设的出发点和落脚点，也是贯彻科学发展观的必然要求。我们坚持以人为本、执政为民，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，必须体现在不断满足人民群众的经济、政治、文化利益要求上，体现在做好群众生产生活的各项工作上，体现在为人民群众办实事、办好事。[11]建立健全科学、合理、操作性强的政府绩效评价评估体系是实现高质量建构民生型政府的必要条件，以人为本理念是民生型政府之绩效改善的终极价值所在。根据目前我国的民生状况，我们认为，民生型政府绩效评估指标主要应该包括恩格尔系数、基尼系数、居住条件、教育资源公平配置情况，劳动力就业情况、社会保障覆盖情况、公共卫生体系完善情况、政府公共民生投入情况、人际关系和谐情况、劳资和谐情况、经济增长和财政收入情况等等。