资产管理监督营运思考

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出资人关注的是资本权益，从这个角度讲，出资人管的是资本，并不是出资企业的资产，更不是出资的企业。

营运资本

出资人的基本职能是营运资本。出资人出的资是资本，而不是一般的资金，因而就需要谋划资本向哪里投？资本采取什么形式投？资本如何保全？资本如何增值？国有资本的出资人，就要考虑国有经济布局如何调整，即国有资本向哪些领域投或者是继续在哪些领域发挥作用？国有经济结构如何优化，即国有资本如何投，如何发挥国有经济的控制力、影响力和带动力，国有资本如何保值增值，说到底一句话，就是维护国家的资本权益。具体任务就是明晰国家权益，保护国家权益，实现国家权益，发展国家权益。

出资人享有收益权。大家注意，这次公司法全面修订，将老公司法的表述改了一个字，原来的规定是享有受益权，现在将“受”改为“收”，一字之改，法律含义就体现不同。受益权是被动接受，收益权是主动收取。股东要决定公司的利润分配，所以是主动权利。实现国家的权益，就要用好这个权利；还要发展国家权益，要不断使国有资本增值，如果认为这个领域不适合国有经济投资，就要退出。

因此，出资人关注的是资本权益。从这个角度讲，出资人管的是资本，管的并不是出资企业的资产，更不是管出资的企业，因为你不是企业的上级和领导人。关于管资产和管人、管事相结合，好像出资人要管理其出资企业的资产、人事和具体的业务，这实际上是误解。管人、管事、管资产，不要将它解读为国有企业主管部门对国有企业的管人、管资金、管事，用法律的语言表述就是出资人享有资产收益，参与企业重大决策，选择企业的经营者的权利。

这里需要明确营运资本和经营资产是两个概念。

政府作为出资人，就要考虑如何维护投出的资本权益，这就是资本营运，跟企业具体组织产供销活动即企业经营活动是不一样的。个人当股东的，要考虑股票选择什么样的结构，什么时候买进，什么时候卖出，这是股份营运，就是资本营运。

经营资产和营运资本是两个不同的概念，营运资本是出资人针对其享有的权益而言的，经营资产是企业针其掌握和控制的资产而言的。

权力和权利

一、中央政府具有两重身份，分别行使权力和权利两种职能。

依据宪法，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它以国家行政主体的身份依法行使国家行政权力，同时依据物权法，国务院代表国家行使国有财产的所有权，它又以国家这个特殊民事主体代表的身份，依法行使民事财产权利。法律明确了国务院两种不同身份，分别行使的是不同的权力与权利。

所谓“政资分开”，就是要区分这两种不同身份，把国务院的行政管理职能与代表国家行使的国有财产所有权的职能区别开来，要将权力与权利分开，分别由国务院的不同机构，按照不同的法律规范运作。“权力”的行使是在国务院的统一领导下，由国务院及其组成部门通过各级政府及其部门来实现。“权利”的行使是在国务院的统一管理下，由国务院和各级地方政府及他们授权的特设机构来实现。行使“权力”的应是行政机关，行使“权利”的应是以民事主体身份行事的特设机构。

二、国有财产的管理监督不是所有权的权能，而是与所有权相联系，保障所有权实现的职能。

民法通则和物权法规范的所有权是一种民事财产权利，集中体现为占有、使用、收益和处分四种权能。至于如何保障占有、使用、收益和处分四种权能的实现，自然离不开所有者对自己财产的管理、监督，因此可以把所有者的管理、监督看作是所有权实现的保障职能，国有财产的管理、监督同样也是国家所有权实现的保障职能。

国有财产分布极其广泛，形态多种多样，直接支配者众多，国有财产所有权的行使，必须分别通过管理、监督和营运体系才能实现。为了保障国家所有权的统一行使，国务院在政府系统内需要也能够利用行政体系，运用行政权力，采取行政手段对国有财产实施自上而下的管理和监督。这种政府内部的管理、监督职能应由行政机关来履行，而不应由以民事主体身份行事的特设机构来履行，特设机构履行的只应是出资人的职能，行使的是出资人享有的民事权利，而不是管理监督的行政权力。

三、国有资产的管理监督只能是政府的行政职能，不应由行使出资人的职能的机构行使。

国有资产的管理、监督依靠的是行政强制力。管理需要制定颁布规章，规章要有法律效力，对违规行为要进行查处，这都需要依靠行政强制力。因此，国有资产的管理、监督应看作是政府的公共管理职能。根据党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开的原则，国有资产出资人的职能和国有资产的管理、监督职能不应该由同一部门施行。

管理体系

国有资产的管理分为外部管理和内部管理两类。

外部管理主要有政府的管理、部门的管理，又分为综合管理与专职管理。履行出资人职能的机构以投资主体身份的管理，是通过公司法和公司章程明确的，以公司股东集合行使权利的方式实现的，而不是通过企业上级部门直接领导企业实施的。

内部管理直接对象是企业的资产，但是间接实现了对国有资本的管理，总体来说企业的资产如果损失，负债不变，所有者的权益就减少了。企业针对的是资产的管理，不是对资本权益的管理，因为对企业资产的管理，保证资产不损失，就维护了国有资本的权益。

政府和部门管理的特点：管理国有财产是政府的一项公共管理职能；管理是政府的一种行政行为；管理需要采取行政手段；管理要由行政部门实施；管理是政府的一种强制行为，是行政权力的行使；管理者和被管理者不是平等协商关系。

监督体系

监督可以分为几大类：国家机关的监督，包括国家权力机关的监督，政府及其有关部门的监督；法律监督机关和审判机关的监督；社会的监督，包括群众的监督、舆论的监督、中介机构的监督；履行出资人职能机构以投资主体身份的监督；企业内部的监督，这种监督实际上是对资产的监督间接地体现了对国有资本权益的监督；占有、使用国有财产的机关、事业单位群众团体的内部监督。

国家机关监督的特点：国家机关全方位监督，包括权力机关、行政机关、司法机关等。国家机关要依法分工监督，国家机关分别履行各自职能又协调配套的监督，覆盖全部国有财产的监督。

监督体系的构成：各级人大实施法律和工作监督，国务院统一领导各级政府监督，政府部门、机构分工负责监督，检察院、法院配合监督，社会广泛参与监督，履行出资人职能的机构、企业、机关事业单位和群众团体依法自律监督。

营运体系

国有资本营运的特点是：营运的目的是更好地发挥国有经济的主导作用，增强国有经济的活力；营运的任务是维护国有资本的权益，即明晰权益、保护权益，实现权益，发展权益；营运的对象是国有资本；营运的主体是履行政府出资人职能的机构和部门。

营运体系的构想：国家统一所有，中央和地方政府分级出资分别收益，履行政府出资人职能的机构分级营运国有资本，被出资企业依法自主经营。

履行出资人职能的机构行使财产权利仅限于其直接投资的企业。出资人的职能是建立在出资人与被投资企业之间特定的财产关系上的，没有这种直接的资本的连接关系，就不是出资人，因而也就不存在履行出资人职能的问题。

作者为全国人大法制委员会副主任，本文根据其在“*中国城市国资论坛”上的讲话整理。