国有资产监管发展思考

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全面学习贯彻落实党的十七大精神，始终不渝地高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持中国特色社会主义理论体系，走中国特色社会主义道路，是我们不断开创中国特色社会主义事业新局面的根本。在新时期积极探索研究建立完善中国特色的国有资产监管体制，是我们依法履行出资人职责、实现国有资产保值增值、促进国有经济发展壮大的关键。

一、中国特色国有资产监管体制的初步实践与改革发展

国有资产监管体制是经济体制的有机组成部分。在传统计划经济体制下，国有资产监管体制发挥了应有的历史作用。随着历史条件变化和经济发展的要求，传统计划经济体制的弊病日益凸现，国有资产监管体制的改革也显得愈加迫切。党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，我国开始了波澜壮阔的经济体制改革，国有企业改革也拉开了历史大幕，中国特色国有资产监管体制随着中国特色社会主义建设伟大实践的不断深入，也进行了积极的探索实践。

（一）中国特色国有资产监管体制的初步实践。

改革开放以后，随着经济体制改革以及国有企业改革的逐步深化，国有资产监管体制围绕中国特色进行了不断的改革完善。目前，这个发展过程大体经过了四个阶段的探索：

1．地方对国资管理方式的探索。从20世纪80年代中后期开始，一直持续到21世纪初，各地通过改革调整，形成了不同特色的国资监管和运营模式，主要有“上海模式”、“深圳模式”、“珠海模式”、“吉林模式”等，基本建立了“国资管理机构—国资运营机构—企业”的三层运行体制，开拓了国有资产监督、管理和运营的新途径。虽然这些模式存在着不同问题，但各地实践为探索中国特色国有资产监管体制积累了宝贵经验。

2．国家成立专门的国资管理机构。～*8年，国家成立并撤销了国有资产管理局。该局主要职责是会同有关部门制定国有资产管理的政策、法规及规章制度并组织实施；负责国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、处理产权纠纷；参与研究国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案，并监缴国有资产产权收益；等等。虽然国有资产管理局运行时间不长，但对如何加强国有资产管理和建立中国特色国有资产监管体制进行了积极探索实践。

3．国家对国有资产管理的新探索。*8～*3年，国家撤销国有资产管理局后，把国有资产管理职能分配给了政府相关部门，直接由他们监管国有企业的资产、经营活动和主要经营者。同时，国务院实行了稽查特派员制度，由国务院向国有重点大型企业派出稽查特派员，负责监督企业的资产运营和盈亏状况。*9年底，党中央成立中共中央企业工作委员会，其主要职责之一，就是对国有企业国有资产的经营管理进行监督。这些探索对强化国有资产监管、促进国有企业改革发展起到了重要作用。

4．国家建立新的国有资产监管体制。从*3年至今，我国开始了新一轮国有资产监管体制的改革完善。党的十六大报告提出，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，决定设立国资委。这是第一次在政府机构设置上实现了社会公共管理职能与所有者职能的分离，突破了政企不分、政资不分、出资人不到位的体制性障碍。五年来，中央和省、市（地）三级国资监管组织体系基本建立，国资监管法规体系初步形成，国资保值增值责任体系层层落实，国资监管体制不断完善，国资监管工作取得明显成效。实践证明，党中央、国务院关于国有资产管理体制改革的决定是英明正确的。中国特色国有资产管理体制的建设取得了重要进展。

（二）当前中国特色国有资产监管体制的改革发展。

中国特色国有资产监管体制需要不断的改革发展。它与社会主义市场经济体制的发展完善是相吻合的。虽然目前我国国有资产监管体制改革取得明显成效，但仍然存在各种问题，还需要社会各方面共同努力，继续推进中国特色国有资产监管体制的改革发展。

一是推进政企分开、政资分开，切实做到政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离。这是党的十六大和十六大以来多次强调的国资监管体制改革原则。这些原则有力促进了国有资产监管体制的完善。但是，由于体制原因和改革进程等诸多因素，仍有一批国有企业隶属政府部门主管，仍有相当部分的企业经营性国有资产没有授权国资机构监督。因而仍然不同程度地存在多头监管、出资人监督不到位等现象。这些不仅容易造成国有资产流失，更重要的是在一定程度上影响了整个国有企业和国资监管体制改革的进程。所以，在当前和今后一个时期，需要加大经济体制和政治体制改革力度，进一步推进政企分开、政资分开，坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离，真正做到权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合，为中国特色国资监管体制发展创造良好的环境。

二是建立健全国有资产监管法律体系。目前，我国国资监管法规体系初步形成，仍需进一步抓紧健全。主要是：积极推进《国有资产法》的修改完善，使《国有资产法》更加符合中国特色国有资产监管体制的改革方向，更加有利于加强国有资产的统一监管；围绕《公司法》规定，根据国有企业改革发展实际，抓紧研究制订配套的有关规章；根据《物权法》、《证券法》、《反垄断法》、《预算法》等相关法律，规范国有资产的监督、管理和运营，使国有资产监管体制改革和国有资产监管法制体系与相关法律衔接更加紧密；进一步完善《企业国有资产监督管理暂行条例》的配套规章和规范性文件，确保国资监管工作依法有序进行。

三是发展完善国有资产监管制度。围绕国有资产出资人更好地依法履行职责，需要加强相关制度建设。当前重点：（1）加快建设国有资本经营预算制度。在当前试点基础上，围绕如何更好地“收、管、用”抓紧研究制订一批规章和规范文件，完善相应的机制，确保国有资本经营预算依法有序进行。这项制度建设应与国有资产监管体制改革、国有企业改革发展和国有经济布局结构调整相适应。

（2）完善国有产权监管制度。加强国有控股上市公司监管制度建设，进一步促进上市公司国有股份有序流转和重大资产重组行为规范运作；推动国有产权交易制度建设，强化国有资产交易监管；加强境外国有产权管理，切实防止国有资产流失。

（3）建立健全国有资产保值增值考核和重大资产损失责任追究制度。完善考核指标体系，创新考核方式方法，逐步实现精准考核，有序推进经济增加值考核，不断完善经营业绩考核体系。抓紧建立健全重大资产损失责任追究制度，不断规避经营风险，使国有资产监管责任层层落实到位。

（4）坚持和完善国有企业外派监事会制度。外派监事会制度应与国有资产监管体制改革相协调，与《国有资产法》以及《企业国有资产监督管理暂行条例》等相适应，与社会主义基本经济制度相融合，理顺国有资产监督体制机制，创新监事会工作方式方法，不断提高外派监事会制度的权威性和有效性。

四是探索国有资产监管和运营的有效方式。目前，主要是适应形势发展需要，通过制度化、规范化、信息化建设，强化基础管理，使财务风险防范、综合绩效评价和财务监督体系完善更加紧密结合起来；通过整合监督合力，发挥各自优势，使监事会监督、纪检监察监督和审计监督更加紧密结合起来；通过完善授权经营，建立国资经营机构，使国资监管和经营更加紧密结合起来。

二、中国特色国有资产监管体制的基本目标、框架和发展完善

中国特色国有资产监管体制的建立是一个长期发展完善的过程。我们应在国有资产监管体制改革和国有企业改革发展中不断探索实践，不断寻找中国特色的有效监管形式，不断地增强国有经济的活力、控制力和影响力。

（一）中国特色国有资产监管体制建立的基本目标。

按照中国特色社会主义理论要求，紧密结合中国国情，全面融合社会主义基本经济制度本质要求和社会主义市场经济体制内在规定，充分体现国民经济发展客观需要、企业发展规律和出资人基本职责，坚持政企分开、政资分开，政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开原则，逐步走大国资、大监管、大运营的路子，不断创新国资监管和运营方式，建立健全国有资产监管制度，加快形成国有资本有进有退、合理流动的机制，确保国有资产保值增值，不断发展壮大国有经济，使国有经济在全面建设小康社会、实现社会主义现代化的伟大事业中发挥更加重要的作用。

（二）中国特色国有资产监管体制的基本框架。

今后构建中国特色国有资产监管体制的基本框架主要包括四个层面：一是由国家基本经济制度—国家相关法律法规—国家国资监管政策形成的法律制度体系；二是由各级人民代表大会—国务院和地方人民政府—各级国资监管机构形成的国资监督体系；三是由国务院国资监管机构—省级国资监管机构—市（地）县国资监管机构形成的监管组织体系；四是由国资监管机构—国资运营机构—企业形成的监管运营体系。这四个体系支撑中国特色国有资产监管体制的运行和发展。

（三）中国特色国有资产监管体制发展完善的主要内容。

随着中国特色社会主义建设不断深入，社会主义市场经济体制日趋完善，中国特色国有资产监管体制也将得到进一步健全。社会主义初级阶段是一个长期过程。中国特色国有资产监管体制完善也是一个长期过程，需要我们大胆探索，努力实践。

1．进一步完善国有资产监管的法律与制度。一是坚持和完善国家基本经济制度，紧密结合社会主义初级阶段的具体实际，使国有资产监管法律和制度始终与中国特色社会主义的建设发展相互适应；二是坚持党的十六大、十七大确定的国有资产管理体制改革方向，科学界定国资监管机构的职责定位，积极探索国有资产监管和运营的有效实现形式，努力规范国资统一监管和有效指导的运行机制，不断推进国有资产监管法律和制度的完善；三是根据《公司法》、《证券法》等法律以及有关行政规章要求，适应国有资产监管体制改革和国有企业改革发展趋势，进一步加强相互间的衔接协调，建立健全一系列有关国资监管的配套规章制度；四是围绕出资人更好地履行职责，切实做到权利、责任和义务相统一，管资产和管人、管事相结合，加强相关制度建设，提供有效制度保障。

2．进一步完善国有经济布局结构的调整优化。不断发展壮大国有经济是中国特色国有资产监管体制的重要使命。随着形势的发展，我们需要以更加开阔的战略眼光来推进国有经济布局结构的调整。应与建设具有国际竞争力的大公司大企业集团结合起来，真正做大做强做优一批具有较高知名度的跨国经济实体；应与跨区域经济发展结合起来，积极引导生产要素合理流动，在区域特色经济板块中发挥骨干作用；应与推动产业结构优化升级结合起来，加快转变经济增长方式，努力成为自主创新的先导力量；与关系国民经济命脉的行业、产业和部门调整结合起来，不断保持合理的发展规模，确保国家经济安全；应与国家实施“走出去”战略结合起来，更加适应经济全球化发展趋势，不断增强世界资源的配置能力，争取在国际市场竞争中发挥更加重要的作用。

3．进一步完善国有资产保值增值监督体系。中国特色的国资监督是中国特色国有资产监管体制的重要组成部分。在继续加强各级人民政府及其审计机关监督的同时，还应加强和完善三个方面的监督：首先是各级人民代表大会应加强对国有资产的监督，依法听取和审议本级人民政府代表国家履行出资人职责的情况和国有资产监督管理的情况，尽快把全国各类国有资产依法纳入统一监管的轨道；其次应加强社会监督，依法定期向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作，不断提高透明度，积极创造良好的社会监督氛围；第三应加强和完善纪检、监察、组织监督以及外派监事会监督等的沟通协调，整合监督资源，形成监督合力，努力探索实践综合监督的有效实现形式，不断提高监督的权威性、有效性和灵敏性。

4．进一步完善国有资产监管范围和运营系统。根据国有资产管理体制改革的探索实践和国有经济布局结构的调整优化，应该适时调整国有资产的监管范围和运营方式。党的十六届三中、五中全会和十七大都强调要完善各类国有资产管理体制和制度。随着国有企业公司制股份制改革的不断深入，国有资产证券化、资本化、市场化经营趋势的不断发展，国资监管机构作为出资人代表，应该在实践检验的基础上，逐步通过授权经营方式，探索各类经营性国有资产监管体制和有效经营方式，提高国有资源配置效率，切实防止多头监管和低效运营。同时，国资监管机构可以通过“国资监管机构—企业”、“国资监管机构—国资经营机构—企业”两种模式完善国资监管运营系统。对于企业法人治理结构健全、经营规模庞大和客观条件需要的特大型企业集团，可以通过第一种模式，授权企业履行运营和部分出资人监管等职责；对于非授权经营企业，可以通过第二种模式，授权国资经营机构股权管理、资产处置、资本运营和部分出资人监管等职责。

5．进一步完善国有企业治理机制和责任体系。国有企业是经营性国有资产的主要载体，也是体现中国特色国有资产监督的重要领域。今后主要一是继续坚持所有者职能和经营者职能分开，切实维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，不干预企业经营活动，为企业经营创造更加宽松的环境。二是完善公司法人治理结构，形成具有中国特色的权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。按照现代企业制度要求，充分发挥企业党组织的政治核心作用，不断改进发挥作用的方式，更加有效地参与企业重大问题决策；建立健全党管干部与市场化选聘企业经营者相结合的运行机制，优化配置与公司治理结构相适应的人才资源；建立职工代表大会，完善职工董事、职工监事制度，努力探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径。三是建立健全企业三大责任体系。主要包括：实现企业效益不断提高、规模不断扩大、活力和竞争力不断增强，推动企业做强做优和又好又快发展的经济责任体系；确保经营社会主义方向，自觉服务国家发展战略，促进国民经济持续快速健康发展，积极投入全面建设小康社会和社会主义现代化伟大事业的政治责任体系；正确处理好企业与社会、资源、环境以及政府、投资者、客户、员工等利益相关者关系的社会责任体系。

6．进一步完善国资监管机构内部结构和机制。国资监管机构模式是中国特色国资监管体制的组织体现。它与履行国有资产出资人职责和国有资产发展的规模、形态、功能是基本一致的。目前，我国国资监管机构的设置仍然具有某些过渡特征。随着国有企业公司制股份制改革的逐步到位，国资监管机构内部设置在总体上仍然应该坚持党的十六大提出的“三统一”和“三结合”原则，紧密结合履行出资人职责，围绕国有资产的监督管理和股权管理建立有效运行机制。通过聘请国内外专家学者，建立战略投资管理、提名与薪酬管理、业绩考核等专门委员会，为科学决策建立更加有效的治理机制；通过产权、财务、外派监事会监督与外部监督和企业内部监督的有机结合，形成更加有效的监督体系；通过国有资产经营机构和国有产权、国有资本流动机制的逐步完善，调整优化相应的职能部门，形成规范有序的协调机制，建立更加有效的内部组织运行体系。