老年人口养老保障思考

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人口老龄化与老年人口问题，是当前社会普遍关注的热点问题之一。进入二十一世纪以来，*老年人口总量快速增长，所占比重逐年攀升，老年人已成为一个庞大的、不可忽视的社会群体。*人口老龄化是在社会经济发展尚未达到较高水平的条件下实现的，供养老年人口的经济能力还比较弱，养老保障体系还不健全。尊老敬老爱老是中华民族崇尚的传统美德，老年人在宏观社会和谐、家庭生活稳定中占有重要地位。只有全省每一个家庭都和谐安定，所有老年人都安享晚年，才能真正实现和谐社会的建设。面对人口老龄化和老年人口的发展趋势，关注老年人，关心老年人，未雨绸缪，积极应对由此给社会经济带来的影响，特别是妥善解决好老年人口养老保障问题，对于促进*人口与社会经济协调发展，加快推进海峡西岸经济区建设，提前实现全面小康社会目标，有着非常重要的意义。本文依据人口普查和近年人口抽样调查等资料，运用现代人口统计学和人口社会学的有关分析方法，系统阐述了*人口老龄化和老年人口的现状与特点，深入分析了影响*人口老龄化的主要成因与老年人口的发展趋势，研究探讨了*老年人口的养老保障与面临问题，力求为政府有关部门研究人口老龄化和社会保障问题提供一些参考。

人口老龄化与老年人口问题，是当前社会普遍关注的热点问题之一。进入二十一世纪以来，*老年人口总量快速增长，所占比重逐年攀升，老年人已成为一个庞大的、不可忽视的社会群体。*人口老龄化是在社会经济发展尚未达到较高水平的条件下实现的，供养老年人口的经济能力还比较弱，养老保障体系还不健全。尊老敬老爱老是中华民族崇尚的传统美德，老年人在宏观社会和谐、家庭生活稳定中占有重要地位。只有全省每一个家庭都和谐安定，所有老年人都安享晚年，才能真正实现和谐社会的建设。因此，面对人口老龄化和老年人口的发展趋势，关注老年人，关心老年人，未雨绸缪，积极应对由此给社会经济带来的影响，特别是妥善解决好老年人口养老保障问题，对于促进*人口与社会经济协调发展，加快推进海峡西岸经济区建设，提前实现全面小康社会目标，有着非常重要的意义。

一、老年人口与老龄化的概念

（一）老年人口定义。老年人口的年龄起点有不同的标准，这取决于研究问题的需要和各国国情的需要。联合国进行人口统计时，常以65岁为老龄起点，但是在研究老龄问题时，特别是包括发展中国家的老龄问题时，则以60岁作为老龄起点。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，60周岁以上的公民为老年人。随着城乡人民健康水平的提高和人口平均期望寿命的延长，我国有关方面在分析研究老年人口问题时也逐渐地将老年人口的起点年龄向65岁的国际标准靠拢。国家统计局在发表老年人口统计数字时，为了兼顾国内问题研究与国外统计数字相匹配的需要，将两种标准同时公布。

（二）老龄化定义。老龄化亦称老化，有宏观和微观两层含义。宏观层面是指人口群体的老化，微观层面指的是组成人口的个体人的老化。无论是宏观的老化，还是微观的老化，都是一个动态的过程，但两者有本质的区别。人口群体的老化，即人口老龄化，是指人口总体中老年人口所占比例由小增大的过程，它是由人口年龄结构变动引发形成的老化过程，这种老化是相对的，当生育率迅速提高时，少儿人口的比重上升而老年人口所占比重下降，处于老年型的人口就可以“返老还童”，即人口转而年轻化了。然而，个体人的老化完成是另外一回事，人的由小变大，由年轻变老，最后到生命终止是受生物种群自然法则决定的，个体人的老化是绝对老化。

（三）反映人口老龄化的主要指标及相关标准。1982年，联合国及许多研究机构一致认为：按老年人口与少儿人口占总人口的比重，以及其他相关指标，可将总人口的年龄结构分成年轻型、成年型、老年型三种基本类型（见表1所示）。其中，60岁或65岁以上人口在总人口中所占的比例最有代表性，因此被人们广泛使用。一般而言，当一个国家或地区65岁以上人口在总人口中所占比例超过7％，或60岁以上人口超过10％，其人口类型便称为“老年型”。因此，所谓人口老龄化，是指60岁以上的老年人口占总人口的比重大于10％，或65岁以上的老年人口占总人口的比重大于7％的人口状况。

二、*人口老龄化和老年人口的现状与特点

据人口抽样调查结果显示，*6年*60岁以上老年人口445万人，其中65岁以上老年人口317万人，占总人口的比重分别为12.5%和8.9%。按照国际通用的人口老龄化标准衡量，*上世纪90年代末逐步进入老龄化社会，相对其他省（区、市）略为缓慢，这主要是*社会经济发展迅速，吸引了大量省外人口迁移流动，特别是劳动年龄人口的不断补充，从而延缓了人口老龄化。进入二十一世纪，*人口老龄化的内部动力逐步增大，*6年老年人口系数为8.9%，比*0年上升了2.3个百分点，高出国际标准1.9个百分点；年龄中位数为34岁，比*0年的28岁增加了6岁，高出国际标准4岁；老少比达到48.7%，比*0年提高了19.6个百分点，是国际标准的1.6倍，反映出*人口老龄化程度不断加剧。老少比系数比1990年上升了32.6个百分点，这一系数的快速提高说明了老年人口规模的扩大和比重的上升是伴随着少儿人口增长放缓和少年人口比重下降进行的，加速了人口老化的进程。平均年龄的上移表明了老年人口数量和比重的增大，特别是高龄人口的增多对人口总年龄和平均年龄提高的影响尤为显著。*的年龄中位数与平均年龄两指标相差仅1岁，与上世纪九十年代二者差4岁相比进一步缩小，表明低龄人口增速缓慢已导致全省人口各年龄分布相对均匀。

在近年人口老龄化的进程中，*老年人口主要呈现以下特征：

（一）老年人口规模持续扩张，增长速度明显加快。1982年到*0年，*65岁以上老年人口由113万人增加到228万人，平均每年增加6.39万人，年均增速为4%。进入二十一世纪以来，老年人口进一步呈现加速增长趋势，*6年达到317万人，比*0年增加89万人，平均每年增加14.83万人，增长5.6%，年均增量是前18年的2.32倍，年均增速提高1.6个百分点。近6年来，*老年人口增长速度快于同期总人口的增幅4.9个百分点，在前18年高出2.5个百分点差距的基础上又提高了2.4个百分点，显示出*老年人口加速增长趋势十分明显

（二）中高龄老人增长迅速，老年人口高龄化趋势明显。国际上通常以65～69岁（低龄组）、70～79岁（中龄组）、80岁及以上（高龄组）人群占老年人口的比例来反映老年人口年龄结构状况。据人口抽样调查结果显示，*6年*老年人口中低龄组、中龄组和高龄组的比例分别为33%、49.9%、17.1%，其中中龄组占老年人口的比例最高。与*0年相比，中龄组和高龄组分别上升了1.9和2.4个百分点（见表4）。随着经济社会发展、生活水平提高和医疗条件改善，中高龄老人的数量还将继续增加。这对今后的社会服务、福利设施规模、结构及分布等提出了新的更高要求。

（三）农村老年人口多且老龄化程度高。*0年，*有143.56万的65岁以上老年人生活在农村，占全省老年人口的63%。随着人口城镇化水平的提高，到了*6年农村老年人口仍高达178万人，占全省老年人口的56.2%。与此同时，城镇与农村之间的人口老龄化进程呈现出不同步现象。*6年*城镇老年人口系数为8.1%，农村则达到9.6%；与*0年相比，城乡老年人口系数差异由1.4个百分点上升到1.5个百分点，农村人口老龄化程度进一步高于城镇。因此，不但要加快城镇老年人口的养老、医疗、照料服务等基本社会保障事业的发展，而且更要重视改善农村老年人口社会保障状况

（四）八成老年人口身体健康，农村老人健康状况值得关注。*5年人口抽样调查结果显示：*60岁及以上老年人口中，身体健康和基本健康的分别占61.9%和21.2%，也就是说有83.1%的老人能保证正常的生活和工作，比全省平均水平低14.2个百分点，另有15.2%的老年人不能正常工作或生活不能自理。分城乡看，城镇老年人中身体健康和基本健康的占88.2%，农村仅占79.1%，低于城镇9.1个百分点。而农村生活不能正常或生活不能自理的老年人占18.3%，高出城镇7.9个百分点。在老年人口向高龄化快速发展的趋势下，必须加强对老年人健康状况的关注，提供更好的医疗服务，尤其是要加快改善农村的卫生医疗服务条件，切实解决好老年人“看病难、看病贵”的问题。

（五）单身老人比重上升，老年人口婚姻状况性别差异较大。人口抽样调查数据显示，*5年*60岁及以上的单身老人占老年人口的33.9%，其中男性为20.8%，女性为46.7%。在60岁及以上的单身老人中丧偶老人占老年人口的26.6%，其中女性为41%。这主要是由于以下两个原因所致：一是由于传统习惯，夫妻两人中绝大多数的丈夫年龄比妻子大，加之女性人口平均预期寿命比男性长，导致多数老年家庭丈夫比妻子早逝；二是老年妇女的再婚率较低，不少老年妇女丧偶后寡居

（六）老年“空巢”家庭增加，传统家庭养老模式受到冲击。随着市场经济发展和社会转型步伐加快，人口流动和迁移加速，促使大家庭结构向小家庭转变，老年人与其子女、晚辈共同生活的情况逐年减少。*6年，全省65岁以上独居老年人和老年夫妻单独生活的“空巢”家庭占有老年人口的家庭户的35%，比*0年的20.4%上升了14.6个百分点。其中，城镇由21.8%提高到33.5%，上升了11.7个百分点，农村上升幅度更为明显，由19.6%提高到35.4%，高出城镇1.9个百分点。与此同时，“三代户”和“四代户”家庭也比*0年下降了3.1个百分点。这表明，传统的依靠儿女共同生活养老的家庭养老模式已经受到了冲击。

三、*人口老龄化成因与老年人口发展趋势

*人口老龄化的形成，一方面遵循着人口发展的自然规律，另一方面在国家政策的主导下加快了发展进程。影响人口老龄化的突出因素有以下几方面：

（一）计划生育工作加强，促使生育率快速下降，是*人口老龄化的主要原因。20世纪80年代，*妇女总和生育率从1971年的6.20下降到更替水平2.2。1991年后，随着计划生育工作力度不断加强，妇女生育水平继续下降，总和生育率低于更替水平。进入新世纪，计划生育工作以人为本的各项服务措施进一步落实，*1年全省妇女总和生育率为1.30，*5年为1.40，*6年升至1.45，但仍保持在低生育水平的轨道上运行。由于强化计划生育工作，全省在较短时间内促使生育率迅速下降，导致少儿人口比重很快降低，老年人口所占比例迅速增加，这是人口老龄化的根本原因。

（二）社会经济快速发展，医疗保健水平提高，老年人口死亡率降低，平均预期寿命延长，是全省人口老龄化的重要因素。*6年，*70岁以上的老年人口分年龄组死亡率与*0年相比下降幅度均在10个千分点以上，老年人口死亡率的下降加速了*人口老龄化进程。另外，平均预期寿命的逐年上升，也促进了*人口老龄化的发展。新中国建立后特别是改革开放以来，生活水平和医疗条件有了很大改善和提高，平均预期寿命大大延长。1982年达到68.5岁，1990年达到70.5岁，*0年达到74.1岁，已经步入发达国家水平。

（三）人口流动对老龄化也有一定影响。由于经济发展的不平衡性，大量农村青壮年劳动人口流向经济较发达的城镇或沿海地区，从而改变了当地的人口年龄构成，在一定程度上提升或延缓了老龄化水平。近几年，国家实行西部大开发、解决“三农”问题、农民减负的政策效果显著，利益比较使*户籍人口流向省外的势头有增无减，外省户籍人口大量流回流出，这在一定程度上也促进了*人口老化进程。据*5年调查数据测算，我省户籍人口流出省外的相当于全省常住人口总数的5.8%，比*0年上升3.4个百分点；而外省流入我省的人口相当于全省常住人口总数的5.5%，比*0年下降0.8个百分点。一般而言，对流出地来说，外出劳动适龄人口的增多则加速了当地的人口老龄化程度，而对流入地来说，外来劳动适龄人口的增加则延缓了当地的人口老龄化进程。

此外，由于老龄化进程在时间上具有阶段和累进的性质，现在的人口年龄结构将是未来人口老龄化的客观基础。由于*省在较短的历史时期内经历了急剧的人口转变，特别是在近50年的时间里生育率和死亡率下降幅度大、速度快，使人口年龄结构出现了急剧变化。在生育率和死亡率都下降到较低水平的情况下，在上个世纪五、六十年代两次出生高峰期出生的庞大的人口群，随着时间的推移，将在本世纪一二十年代陆续进入老年人口的行列，将使*老年人口比例和总量在短时间内迅速提高。

人口老龄化是社会经济长期发展的必然。促进这一进程的，既有人口平均预期寿命延长的因素，也有出生人口规模缩小的因素，这是现代生育模式下人口出生率下降和平均预期寿命延长的必然结果。出生人口减少，使得低龄组人口比重下降，高龄组人口比重相应上升，由此形成的是结构的老龄化。而人口平均预期寿命延长所带来的不仅仅是老年人口比例提高，它还实实在在地使老年人口的规模不断扩大，由此形成数量的老龄化。结构和数量的同步老龄化，对未来*人口发展提出了严峻的挑战。根据预测，*老年人口数量的增长速度将不断加快。在本世纪前10年，65岁以上老年人口平均每年增加5万人，第二个10年平均每年增加13万人，第三、四个10年平均每年分别增加21万人和29万人，直到最后10年增长速度才开始下降。到2050年，65岁以上老年人将增加到1026万人，比*0年翻了两番还有余。其中，80岁以上长寿人口更是从34万人猛增到276万人，增长了7倍，长寿水平也翻了一番，达到20.1%。

四、*老年人口养老保障与面临问题

人口老龄化是人类社会发展的必然趋势，其本身并不构成“问题”，但由于人是生产者同时也是消费者的特性决定了老龄化会影响到社会结构变迁，并可能对社会经济发展带来一系列问题和影响。其中，老年人口养老保障就是一个很重要的问题，它不仅关系到能否消除老年人的后顾之忧，巩固建立起的退离休制度和取得的丰硕计划生育成果，而且还关系到国家地区的安定和经济体制改革的深化。

（一）老年人口的主要生活来源。据人口抽样调查资料显示，目前*60岁以上老年人口的主要生活来源，城镇依次排列为：由家庭其他成员供养（46.0%），离退休金、养老金（37.2%），依靠劳动收入（13.5%），最低生活保障金（1.2%），其他（2.1%）；农村依次为：由家庭其他成员供养（62.0%），依靠劳动收入（30.2%），离退休金、养老金（4.6%），最低生活保障金（2.1%），其他（1.2%）。无论是城镇还是农村，目前家庭其他成员供养仍然是老年人生活来源的主体。在老年人的生活来源构成中，随着老年人年龄组变化而变动，老年人由家庭其他成员供养来源比重与老年人年龄高低成正比例关系。在城镇，老年人的退休金来源比重与其年龄成反比例关系；在农村，老年人口随着年龄的上升，劳动能力逐渐的丧失，生活来源依靠劳动收入的比例逐步下降，70岁是农村老年人口经济来源转折期，70岁以前多数靠自身劳动，70岁以后主要靠家庭其他成员的供养

（二）老年人口的主要养老方式。

1、家庭养老仍然是老年人养老的主要方式。*老年人口的养老方式与全国一样，绝大多数老年人口目前仍然是以家庭养老为主，尤其是在农村仍然把家庭作为养老保障的主要形式。据人口抽样调查结果显示，*6年全省有65岁以上老年人的家庭中，65%的老人与其子女或亲属在一起生活。另有35%的老年人虽采取独居或其他养老方式，但也不同程度地得到家庭或子女在经济上的帮助、生活上的照料和精神上的慰藉。在现阶段，不论是城镇还是农村，在整个社会供养体系还不完善的情况下，解决老年人经济供养、生活照料，家庭在养老方面所起的多方面作用，仍是其他养老方式难以替代的。

2、社区养老已成为新型的养老方式。社区养老是近年来出现的一种新的养老方式，是对传统养老方式的创新。社区养老是以社区这个生活共同体为背景和依托的一种养老方式。它有保障助养、服务解难、医卫保健、精神慰藉、参与社会等基本功能，既继承了家庭养老的传统，又富有市场经济的时代特征。形态上兼具家庭养老和社会养老的特征，其实质是家庭养老和社会养老的有机结合。目前，*在发展社区养老的运作构架上刚进入起步阶段，还不能满足社区养老的多功能需求。就宏观层面来看，社会保障助养机制不健全、投资主体单一，资金投入不足，社区老年福利设施基本还是由国家和集体包办或由民政部门直办直管。就微观层面看，社区养老服务设施少，规模小，功能单一。

3、社会集中养老是传统养老方式之一。随人口老年化和老年人口的增加，家庭规模的缩小，家庭类型趋于核心化，在市场经济社会里，子女们迫于市场竞争，无力照料老人，加之伴随着老年人口高龄化逐步的到来，人口寿命的延长，高龄老人的身体衰弱等，所有这些无人照料或鳏寡孤独的老人约占老年人总数的10%。这些老人都将可能自愿到养老机构（即指敬老院、老年公寓等设施）养老。目前，全省共有收养性老年福利机构769家，收养老人7000多人，老年设施严重不足，单从床位数看，包括农村敬老院在内才1.03万张，还满足不了0.5%的老年人入住养老。与此同时，由于缺乏规范性管理，且养老机构收费与老年人经济可承受力不相适应以及老年人养老观念等方面的影响和制约，使养老机构入住率还不到70%。

4、老年人自我养老正在兴起。随着市场经济的发展，“老有所为”观念逐步深入人心。老年人有丰富的知识和经验积累，退休后有工作能力和工作愿望且身体健康的老年人越来越多，特别是城镇的老年人退休或达到退休年龄后继续工作已逐年增多。据人口调查资料显示，全省65岁以上老年就业人口占全部老年人口的15%，也就是说平均每6个老年人中就有1个在工作。但城乡老年人就业差别比较悬殊，城市老年人口就业比例仅为6.2%，镇为10.7%，乡村达到19%。目前，*乃至全国老年产业结构还不完善，老年人需求市场还不宽阔，老年产业发展潜力还不深入，限制了老年人发挥余热的空间。因此，如何更好地开发老年人力、人才资源，更多地解决老年人特别是城镇老年人的就业和再就业问题，发挥老年人在社会经济建设中的特殊作用，这对于减轻家庭经济负担，探索老年人自我养老之路都有重要的现实意义。

（三）老年人口面临的问题。老年人口面临的问题，就是如何幸福愉快地安度晚年，虽然涉及方方面面，但归根到底是老年人赡养问题。长期以来，长辈抚养子女，子女赡养长辈，“哺育”与反哺的关系，形成中华民族尊老敬老的传统美德。然而，*进入现代化建设时期，特别是经济体制转轨过程中，小家庭日益增多，使传统的家庭养老模式受到冲击，社会对老年人负担也不断加重。突出表现在以下几方面：

1、家庭规模缩小，削弱了家庭的养老功能。1990年到*0年，*家庭户规模从4.4人降到3.6人，*6年进一步降到3.1人。家庭户规模愈来愈小，核心家庭比重上升，使家庭养老功能逐渐弱化，这对于不享受退休金的城镇老人特别是农村孤寡老人是一个比较突出的问题。与此同时，从1979年实行独生子女政策以来，第一代独生子女现已陆续进入婚育年龄，调查数据显示，30岁以下年龄的独生子女占同龄人口的比重为29.9%。这表明，“四二一”的家庭模式（四个老人，一对夫妇，一个小孩）已经出现并有逐渐增多的趋势。由独生子女组成的家庭，一对夫妇既要抚养孩子，同时还要赡养双方年迈的父母，甚至曾父母。一方面需要赡养的老年人口不断增加，另一方面却是赡养他们的子女后代人数日益减少，造成家庭养老的负担加重，赡养老人的能力相对降低，容易产生家庭中老少之间的矛盾，甚至会出现歧视老年人的现象，个别地方表现突出，虐待残害老年人的案件时有发生。这种“四二一”家庭结构的出现说明，传统的家庭养老模式负担过重，愈来愈不适应社会发展的要求，必须进一步加快建立和完善社会养老和医疗保险体系。

2、人口流动迁移加快，老年人赡养问题越来越突出。随着市场经济发展和城镇化建设步伐加快，人口流动越来越快，特别是广大农村地区青壮年劳动力向外转移，进城务工经商或外出谋生，难以照顾在家中的父母，使得实际的“空巢”家庭日益增多。在城镇，年轻人迫于岗位的竞争压力，忙于工作和事业，使他们无暇顾及老父老母。在农村，大批青壮年劳动力向城镇转移，造成农村人口老龄化提前，许多农村已经出现只有年小和年老“两头沉”的年龄结构，相当一部分老年人必须依靠继续劳动实行自养和供养下一代，农民养老社会化的要求比城市更加迫切。与此同时，随着年龄的增长特别是超过75岁之后，老年人的患病率会上升，自理能力下降，将更多地需要日常护理、生活照料和社会服务。国内外的有关资料显示，人均医疗费用和年龄密切相关。一般情况下，60岁以上年龄组的医疗费用是60岁以下年龄组医疗费用的3倍，这必将加大家庭的负担，也必将导致年轻人消极赡养老人情绪的增加。

3、老年人口的不断增加，社会对老年人负担也逐步加重。从全国来看，从1985年至1999年用于社会保障的资金从327亿元增加到2068亿元，增长5.62倍，平均每年增长14.1%，远远高于同期经济增长速度，造成各地财政负担十分沉重。*6年*老年负担系数为12.2%，即每100名劳动年龄人口负担12.2名65岁以上老年人口，比*0年的老人负担系数9.5%提高了2.7个百分点。从现行的劳动制度，男60岁和女55岁将从劳动岗位上退休，需赡养的老年人口会更多。据统计，*5年末*退（离）休人员已达90.98万人，（退）（离）休费用高达83.24亿元，再加上老年人口医疗保健费，政府为增加医疗机构设施和扩大医学队伍以及为老年人增加服务设施的投入，更加重社会对老年人口的负担。劳动与社会保障部在*0年的一个“中国养老保险基金测算与管理”课题报告中，根据人口结构和现行的退休、养老保障测算，统筹基金部分在未来30年间将会出现年均1000亿元左右的赤字。

解决老年人口的养老保障问题，是国家、社会、家庭、个人的共同责任。面对*在社会经济尚不发达的情况下提前到来的老龄化挑战，特别是由此带来的老年人口养老保障等一系列社会问题，必须从我们的基本省情出发，坚持以人为本、可持续发展和构筑和谐社会的思想，在改革创新中逐步建立和完善老年社会养老保障体系，依法保护老年人的合法权益。应该清醒地看到，改革开放以来*经济和各项社会事业虽然都取得了很大的成就，但由于各地经济社会发展的不平衡，不可能采取单一的养老模式，特别是农村目前还不能普遍提倡和实现社会养老，可根据各地的具体情况与可能，进行家庭养老和社会养老相结合的各种不同养老模式的探索。但从长远看，社会养老应成为各地的共同特点和主要模式，这也是社会发展的必然趋势。

五、建立和完善社会养老保障体系的思考

社会养老保障是国家依法对老年人基本生活予以保障的社会安全制度。它包括老年社会养老保险（养老保险、医疗保险）、老年社会福利、老年社会救济（助），这三者构成完整的老年社会保障体系，其中老年社会保险是它的核心。从经济发达国家的经验来看，在人口老龄化进入高峰期的20－30年前，必须建立起一套相应的社会养老保障制度，并且进行足够的资金储备，以应付人口老龄化给经济社会和社会稳定所带来的压力。因此，我们在建立和完善社会养老保障体系的过程中，既要借鉴经济发达国家或地区的先进经验，又要以本身经济发展的实力为基础，抓住目前劳动力资源丰富、人口抚养系数相对较低等有利的人口条件，及早研究和制定相应的政策，扎实地推进社会养老保障体系的完善，尤其是加快建立和健全老年经济供养体系、老年医疗保障体系和老年社区照料服务网络体系。同时，还要按照因地制宜的原则，改革社会保障制度，扩大社会保障的覆盖面，并根据城乡老年人的不同特点和需求，进一步建立和完善适合城乡老年人口的社会养老保障体系。

（一）大力推行农村社会养老保险制度。解决农民养老之忧是一个复杂的社会工程，建立健全农村社会养老保险制度，已经引起了社会的广泛关注，得到了党和政府的高度重视。但是我们还应看到，这项工作刚刚起步，覆盖面还很低。据人口抽样调查资料显示，*6年*老年人口参加“基本养老保险”和“基本医疗保险”的比例分别为16.4%、45.2%，其中农村分别为4.7%和39.8%，城镇医疗保险和农村新型合作医疗保险制度已初步建立，但还没有完全覆盖，城乡基本养老保险才刚刚起步，尤其是农村仅占4.7%。因此，要从农村实际情况出发，通过制度创新，从理论和实践的结合上探索出一条由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举，到最终实现社会养老的新路子。根据农村养老的现状和人口老化的趋势，大力推行社会养老保险制度势在必行。模式的选择要以本身经济发展水平为基础，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，实行分地区、分项目、分重点进行，最终达到完全覆盖。资金的筹措本着“财政补一点、集体出一点、个人交一点”的原则筹集农村养老保险基金。根据农村人口的现状特征，针对不同的人群，制定不同的农村养老保险交费方法和支付方法，以调动地方政府和广大农民参与的积极性。在此基础上，积极实现养老方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举，到最终实现社会养老。与此同时，要继续提倡“五保”制度和建立计划生育保险养老方式。一方面对农村“三无”老人（无生活来源、无劳动能力、无子女依靠），继续完善以保吃、保穿、保住、保医、保葬为内容的“五保”供养制度。另一方面，对于遵守国家生育政策而形成的独子（女）户、双女户，推行由个人出资和政府奖励资金相结合的计划生育养老保险的养老方式，由养儿防老走向投保养老。

（二）进一步扩大城镇社会养老保障覆盖面。基本养老保险和基本医疗保险是老年人享有基本生活保障的一项社会保障制度，但从*的实际情况来看，由于一些企业和职工在投保上的经济承受能力有限，再加上不少职工和企业对社会保险尚缺乏足够认识，*5年城镇参加基本养老保险人口占全部就业人口比重不足三成，其中个体工商户和私营企业分别仅占11.1%和18.4%。把个体和私营经济纳入养老覆盖面统筹范围已成为社会经济发展的迫切需要。对于无固定职业者，也要采取灵活多样的形式，吸纳他们到养老保障队伍中来，以提高社会养老的社会化程度，真正让他们感受到社会主义大家庭的温暖。与此同时，要尽快建立小城镇职工养老保险制度。小城镇职工具有亦工亦农的特点，他们有土地保障，又有工资收入，具有缴纳保险金的能力。但小城镇企业的发展具有不稳定性，难以做到连续缴费十五年以上，所以，应实行低缴费率、低待遇水平、工龄可以累计计算的小城镇企业职工养老保险办法。当前，需要在认真总结小城镇企业养老保险做法的基础上，制定统一政策，加以规范，逐步扩大覆盖面。

（三）大力发展老年社会化服务体系。发展老年社会化服务是老年保障的一个重要内容，也是现代社会保障体系中的重要组成部分。首先，要完善老年社会化服务体系，必须从国情、省情实际出发，坚持社会服务社会办的方向；其次，要加大政府对社会服务管理的力度，着重从政策法规上对老年社会服务事业给予指导和扶持，使之规范化和法制化，保证社会服务的健康发展；第三，要加快构建社区老年照料服务平台，缓解政府与家庭的养老压力，促使家庭养老社会化。社区养老既适应市场经济的要求，又补充了家庭结构变化后单纯由家庭养老的不足，具有独特的优势。随着老年人口的日益增多，社区养老社会化是城乡社区工作的重点，社区老年照料服务平台的建设越来越迫切。这个平台的建设，要以满足老年人的实际需求为目标，围绕“五个老有”的要求，加强疾病医护、生活服务、精神慰藉、文化体育、老年人参与社会等硬件和软件的建设。硬件建设要按照当地经济发展水平，因地制宜、适度发展。软件方面要完善服务体系，增加服务项目，抓好物业管理队伍和志愿者服务队伍，鼓励低龄老人为高龄老人或患病老人服务，发挥老有所为的作用。

（四）不断完善社会保障体系的资金保障机制。上世纪90年代建立的“社会统筹与个人账户相结合”的保障体系，是典型的现收现付制，难以满足一个“未富先老”的社会要求。要解决好社会保障体系中的资本积累，必须建立和完善有效的、可持续的社会保障体系。一是加快公共财政改革步伐，增加财政的社会保障投入。二是依法划转部分国有资产充实社会保障基金，加强社会保险基金管理。三是进一步扩大社会保险覆盖面，并提高征缴率。四是逐步健全社会保障法规体系，提高社会保障法律意识，对于一些特殊行业和企业实行强制性保险。四是建立基金管理公司，实现资金的保值增值。五是加快商业养老保险公司的建设。国家独立支撑的养老保险体系转化为由国家、企业、个人三者共同承担已成为政府必然的选择。

（五）创造良好的政策环境，推进老龄产业的发展。由于老年人口的不断增加，其带来的消费市场需求也不断增长，从而形成新的产业，它包括所有与老年人口物质和精神以及其他特殊需求的商品生产和服务。据估计，目前*老年消费额每年约为130亿元，老年产业是二十一世纪商家、企业的前瞻性产业，有着广阔的市场，潜力巨大。为此，在政策主导上，要通过研究和制定相关政策，把老龄产业作为老龄社会发展经济的一个重要增长点，以满足日益增长的老年人口对老年设施、产品、服务、娱乐、生活等多方面、多层次的需求。

（六）修订和完善法规体系，提高老年人口的社会保障水平。健全和完善老年养老保障体系，不仅是关系到老年人的自身，而且还涉及到政治、经济、文化、人际关系等各个领域，是一个社会系统工程。目前，在保障老年人合法权益的法规体系方面，*在《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布之前先期于1990年出台了《*省老年人保护条例》。随着人口老龄化进程的加快，老年人口所带来的社会问题逐步显现，有必要围绕老年人权益保障的主体、内容等，针对新的变化情况，制定出老年人权益保障的法规性文件。与此同时，要加大对老年人权益保障法规的宣传和执法力度，在公民道德建设中加强尊老、爱老、养老、敬老的传统道德教育和宣传，在全社会形成尊敬老年人的良好道德风气。