党内基层民主新思路思索

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改革开放以来，为了在基层党组织中进一步发扬民主，保持基层党组织的先进性和吸引力、凝聚力、战斗力，各地基层党组织立足本地实际进行了一系列探索，在保障党员民主权利、实行干部公开选举、推进党务公开、试点党代会常任制等方面都取得了新的进展，形成了一批典型经验。但是，总的来说，基层党内民主作为一项系统工程，由于存在许多复杂环节，也受制于各地不同的实际，仍是党内民主建设的一个重大课题，有待于各地继续进行探索，不断提出新思路，创造新经验。我们在调查中发现，山东省*市作为中组部和山东省“发展党内民主”的试点市，自*3年以来，在推进基层党内民主方面创造了一种从保障党员民主权利入手全面推进党内民主的思路和经验，具有一定的独到之处，值得研究和思考。

*市在推进基层党内民主方面的基本做法

第一，在完善党内权力结构方面进行了探索。党内权力结构体现于党员代表大会、全委会、常委会之间的关系，但实践中权力关系倒置、常委会取代全委会、党员代表大会形式化的现象并不鲜见。为了恢复党内正常权力关系，确立党员代表大会的最高权力机关地位，近年来，*市探索完善权力结构，试行党代表大会常任制，并重新界定了书记办公会、常委会、全委会和党代会之间的关系，尤其强化了全委会的决策职能，弱化了常委会的决策职能；明确了常委会主持市委经常性工作，向全委会负责并报告工作；书记办公会成为交换意见、沟通情况的一种形式，不再是一级决策机构。在干部任用方面坚持实行市委常委会票推、市委全委会票决制，从而打破了过去“由少数人选人、在少数人中选人”的怪圈。市及试点镇变过去每5年召开一次党代会为每年召开一次，与会代表除了听取、审议有关工作报告外，还对市委、市纪委班子及市委委员进行民主评议和信任度测评，评议结果作为干部考核、奖惩、提拔、任用的重要依据。为发挥好代表在党代会闭会期间的作用，党委在作出重要决策前，均广泛征求代表意见，使党代会的地位作用得到重视和发挥。

第二，实行了镇级直选党委书记、村级两推直选村党支部书记。大力推进镇村基层民主是县级党组织开展党的建设的重要方面。在镇一级，*市在山东省首次试点了党代表直选镇党委书记和班子成员。在试点中，市里对试点的三个镇不提名候选人，只就职数配备、构成比例、任职资格等提出指导性意见，而本镇或全市符合条件的候选人都可以报名竞选这一职位，而且选择权全部下放到各自农村选区，进行公平竞选。在村级，*市大力推行两推直选村党支部书记，即先由党员推荐和群众推荐确定候选人，在正式选举前，候选人在党员大会上进行竞职演说，然后按党员一人一票，群众一户一票进行选举。目前全市村级直选率已达到50％以上。

第三，在市直部门领导干部选拔方面全部实行了定位直推。在每次干部调整前，市里先确定拟调整的职位、任职条件和要求，并在一定范围内公开，然后召开由市级领导、部门、镇、企事业单位主要负责人和干部工作监督信息员等参加的公推大会，将所有符合条件的干部名单打印成册发给与会代表，与会代表将推荐票等带回去与本单位的干部群众共同酝酿确定推荐意见，然后进行直推投票，这样就将直推干部的推荐权扩大到了绝大多数干部群众中间，使党内意见和群众意见结合起来，实现了党内民主与人民民主的互促互动。

第四，在加强监督方面，构建了一个党内监督和群众监督相结合的监督体系。*市委把发展党内民主和扩大群众的监督权利结合起来，认为发展党内民主，从某种程度上讲就是加强、延伸对权力的监督制约，让更多的群众有知情权、监督权和发言权。几年来，*市坚持把凡是能够公开的内容全面公开，能够公开进行的程序全部公开操作，让群众既知道结果、又了解过程。对群众反映的个别环节的工作失误或问题，*市委都按规定及时严格问责，或向全市通报，或取消评先进资格，或撤销职务，涉及人员上至市委、市政府领导同志，下至具体办事人员，体现了公正性和平等性，在社会上引起了很好的反响。

*市推进基层党内民主实践的主要创新价值

如何推进基层党内民主，从各地试点的情况看各不相同，最常见的几种思路是，一是党代会主导型，以四川雅安为代表；二是选举主导型，主要有“两票制”、“三票制”、“两推一选”、“公推公选”等类型，各地均有试点；三是公开主导型，主要以四川荥经县实行的党代表述职测评为代表；四是协商主导型，以浙江温岭的“民主恳谈”为典型。当然，除此之外，还有一些探索也各具特色。总的看，选择一个具体的方面实施突破是一个共同的特点。与之相比，山东省*市的做法不仅在突破口的选择上有自己的思考，而且对于实现突破后的工作也有统筹考虑，保证了党内民主的实施效果，因而体现出一定的创新性。具体分析，*党内民主实践的创新价值在于：

在发展党内民主路径上有所创新和突破。一是在总体思路上，所选择的“以上带下，以下促上，以党内民主带动人民民主”的路径具有创新性。他们先试行市级党代会常任制、再试行直选镇党委书记、最后在村一级试行“两推直选”党支部成员，从而在路径上表现出渐进扩张、党内民主和人民民主相结合的特点。二是在党内民主的切入点上，选择从保障党员民主权利入手具有探索性。党员权利有很多，党章规定了八项，如何分出轻重缓急，从最根本、最具带动作用之处入手值得思考，也要结合各单位的实际进行选择。党的十七大在发展基层党内民主问题上，把“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”放在了第一位。*则从保证党员的选举权切入，一方面通过规范党代表选举，实行党代表常任制，加强代表对常委履行职责的监督，完善党内权力体系，构建起了一个自下而上的正常、规范、民主的党内权力运行体系；另一方面，通过实行领导干部选举和村党支部直接选举，保证了党员直接选举权的实现。如此层层推进，上下协调，使党内民主建设收到了显著效果。

在党内民主与人民民主结合上有新亮点。党的十六大提出党内民主是党的生命，对人民民主具有示范带动作用，由此确立了以党内民主带动人民民主的基本思路。党的十七大进一步提出，要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。然而如何带动，从哪些方面带动等一些具体问题还有待各地通过探索实践加以破解。实际上，党内民主和人民民主是一种互相依存、互相促进的关系，虽然党内民主的带动是主体，是矛盾的主要方面，但是党内民主如果脱离了人民民主，那么党内民主也不可能真正得到实现。因为我们党是执政党，党的的政策制定、领导干部选拔等等都与群众的利益息息相关，在这些问题上必须听取群众意见，而不能仅仅局限在党内。因此，在干部选拔的程序上，*市的做法体现了对人民群众意见的尊重，体现了党内民主与人民民主的结合。比如，在直选乡镇党委书记时，群众参与推荐和投信任票成为必经程序；在村党支部选举中，除了党员一人一票，群众一户一票也具有同等的效力。

在具体做法上有新尝试。在直选乡镇党委书记的过程中，*没有采用其他地方由全体党员选举的一般做法，而是采取了在乡镇代表大会上由全体党代表直接选举的方法，效果不错。他们还首创了优化调整镇“党委班子”结构的思路，即增加了两名“不驻会”(即不纳入现有党政干部体系)的党委委员，一名来自企业，一名来自农村，以增强党委决策的民主性、科学性。而且，这两名委员也由竞选产生。尽管这两名委员来自“体制”之外，但在参与地区重大项目和问题讨论中，具有同其他委员相同的表决权。比如，徐家镇一家外商食品企业——华隆(*)食品有限公司总经理刘芳友，就是其中一位通过竞争当选的“不驻会”的镇党委委员。他对徐家镇新工业园区选址和功能定位就曾提出了一系列很有价值的见解。