反腐倡廉制度建设思考

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制度建设是最好的反腐倡廉策略。因为制度具有规范性、强制性、程序性、稳定性的特点，在反腐倡廉中能发挥规范指引、预见制约、惩罚威慑功能。建立健全党和国家的反腐倡廉制度体系，必须深化改革，进一步完善社会主义市场经济体制和社会主义民主政治体制，健全和完善党内反腐倡廉制度体系，加强反腐倡廉的法律体系建设，完善反腐败的领导体制和工作机制。在反腐倡廉制度建设过程中，要深刻把握反腐倡廉制度建设的基本要求，认真进行制度设计，抓好反腐倡廉法规制度的贯彻落实，处理好党纪和国法的关系。

当今社会，腐败已成为一种世界性的公害。改革开放三十年来，尽管党和政府不断加大反腐败的力度，但腐败现象在我国非但没有彻底铲除，反而呈现出愈演愈烈的趋势，特别是在当前的社会转型中，我国的腐败正处于高发期、多发期甚至爆发期。如何反腐倡廉，从各国的实践看，比较常用的策略有三种，即思想教育，社会运动（比如中国的“三反”“五反”运动、“四清”运动），制度建设。而最好的反腐倡廉策略当然是制度建设。总书记在党的十七大报告中指出：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。全党同志一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。”“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。这是我党对制度反腐的最新认识。为什么制度建设是反腐倡廉建设的根本？我们要建立一套什么样的反腐倡廉制度体系？在反腐倡廉制度建设过程中应该注意哪些问题？本文就此作一探索，以求教于同仁。

一、制度的特点和功能

制度是人类社会实践活动的产物，它从人们的交往和社会关系中派生出来。制度的中心含义是与社会组织、集体和个人行为有关的行为规则、秩序、规程和规范。

制度同思想相比，特点鲜明。第一，制度具有规范性。它是一种行为规则或规范，明确地规定人们的行为模式，并以一定的权利义务为自己的主要内容；它以肯定、明确、普遍的方式昭示公众，要求人们遵守。对于政党来说，党的制度是党的所有组织和全体党员的行为规则；它明确、具体地把党的各级组织和党员应该做什么、不应该做什么，应该怎样做、不应该怎样做，以及个人和组织，个人和个人的相互关系，全面系统地制定成党组织和党员的行为规则，即党纲、党章、纪律规范、工作程序等，指示和约束所有党的组织和全体党员遵照执行，而不允许逾越违反。第二，制度具有强制性。它是以党纪政纪或国家强制力来保证其实施的行为规则。同思想教育相比，制度不只是依靠内心驱使和外在舆论的作用来实施，而是依靠强制力，包括组织强制力和国家强制力来保证实现。党的意志通过党纲党章党纪明确表达在党的制度上，严格要求全体党员必须遵守，否则就要受到党纪制裁，直到开除党籍。国家把工人阶级和广大人民的意志集中起来，上升为法律，任何人违反国法都要受到法律制裁。这种强有力的制裁保证是制度最为鲜明的特征，也是制度同思想教育相比显得更有力的原因。制度所具有的强大威慑力，使它成为遏制和打击腐败的不可缺少的手段。第三，制度具有程序性。它的制定要通过严格的程序，并且要以各种文式或法律形式，以明确、规范、条理的文字表现出来，昭示于众。它不像某些教育手段，只存在于人们的观念和稍纵即逝的口头语言之中。其中重要制度的制定，程序十分庄严。尤其是国家的法律，其制定、补充、修改和废除，都要通过庄严的程序。在适用过程中，也要依照严格的法定程序进行。制度的程序性增强了它的稳定性和长期性。第四，制度具有稳定性。制度非经合法的程序不能随意制定出来，制定出来以后非经合法程序不得加以变更。这使制度具有稳定性的特点。尽管这种稳定是相对的，但却不能朝令夕改。制度的长期性是同其稳定性相联系的。长期稳定的制度和法律，给人们的行为提供一个在长时期内共同遵守的行为标准，排除人们对人存政举、人亡政息的担心，在较长时间内维持党的政策方针的连续性，以使人们坚定地、持续不断地同腐败行为进行斗争。制度的稳定性和长期性使它同领导者个人的作用相比更带有“根本性”，这种作用不因不同地区或单位领导者个人思想认识、品质的不同而各异，不因人事更替或领导者看法和注意力的改变而改变。

制度的上述特点尤其是强制性、稳定性的特点使其在反腐倡廉中发挥巨大功能。第一，规范指引功能。制度作为一种规范，为人们提供了三种行为模式：一是关于不得为某种行为的规定，例如对不容许发生的各种贪污腐败行为一一作出详细的规定，这是制度和法律中的所谓禁止性规范；二是关于必须为某种行为的规定，例如一一列举必须廉洁奉公服务于民的种种行为，这是制度和法律中的所谓命令性规范；三是关于有权作出或可以作出某种行为的规定，如规定监察机关人员有权制止、群众有权揭发贪污行为，这是所谓授权性规范。制度和法律所规定的这三种行为模式，指引党员、干部、全体公民积极从事制度和法律容许的行为，抑制制度和法律所禁止的行为，把人们的行为纳入符合党与国家的大政方针和人民利益的轨道，从而有效地预防腐败的发生。第二，预见制约功能。制度和法律为人们提供了违纪与否和非法合法的标准或尺度，使人们有可能对自己的和他人的行为作出客观的预见。它可以使广大党员、干部有一个廉洁自律的标准，使那些意欲违纪违法者中的多数人知道它就是“雷池”，受到制约或震慑而不敢逾越。制度的这种预见制约作用，不仅会令人洁身自律，也为广大群众提供了一个识别违纪违法行为的规范和准则，从而使贪赃枉法的腐败分子陷于广大群众的监督之中，而不敢恣意妄为。第三，惩罚威慑功能。违纪者，必定要受到纪律制裁警告、记过、直至开除党籍或公职；触犯刑律，要负刑事责任，直至被依法剥夺生命。这种处分，形成一种警戒力；这种刑罚，形成一种威慑力。因此，制度和法律是反腐倡廉和维护国家安全、社会稳定的不可或缺的有力武器。

正因为如此，邓小平十分重视制度建设。他指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”邓小平提醒全党，反腐败“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。邓小平认为党和国家政治生活中存在的各种问题包括腐败，“要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手”。可见，建立健全各项制度，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制，是反腐倡廉的根本所在。

二、建立健全党和国家的反腐倡廉制度体系

加强制度建设是从源头上防治腐败的重要途径。这些年来，相继制定了一批反腐倡廉法规制度。据中央纪委统计，改革开放以来，全国省(部)级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件3000多项，其中中央纪委监察部*多项。*5年1月，中共中央颁行的《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》提出，要建立健全118项反腐倡廉法规制度，其中包括39项基本制度和79项从源头上防治腐败的制度。目前完成了l4项基本制度、出台20部法律法规，余下的任务还非常艰巨。要通过制定和实施惩防体系*8年至2012年的工作规划，按照中央的部署进一步落实。

1.进一步完善社会主义市场经济体制和社会主义民主政治体制。

在我国，由于长期实行计划经济体制，公共权力超越法体的营垒依然十分稳固，权利垄断现象普遍存在。即使社会主义市场经济体制已经建立起来，但是以项目审批权、资金分配权等为核心的计划经济体制残余并没有清理干净，甚至在某些领域得到了进一步巩固。因为，相关管理部门并不想失去既得利益，以至出现了所谓的“国家利益部门化、部门利益法律化”以及“部门利益个人化”的现象，腐败蔓延到更多的领域，涉及到更多的部门。诱发腐败的制度因素除了公共权力强大之外，还有一个重要因素特别值得重视，即在整个社会的财富总量中，以公共资产形式存在的公共财产占有相当大的比例。这些财产包括国有企业、土地、矿产资源、城市公共空间以及大量以各种形式体现的国有资产和资金等。如果对这些资产不能有效保护并合理分配，那么必然产生公共资源大规模的流失，被私人或少数群体占有，不仅产生腐败，而且会加剧社会的不平等差距。

我国政治体制的特征和弊端是权力过分集中。高度集中的权力，必定是高度地不受监督与制约的权力，凡是不受制约的权力必然导致滥用。玩忽职守、决策失误、专横暴虐、扼杀民主、贪污腐败、穷奢极欲都是权力滥用、不受制约的表现。因此，要想彻底遏制腐败，最根本的就是通过改革，进一步完善社会主义市场经济体制和社会主义民主政治体制。要坚持以改革统揽预防腐败的各项工作，继续推进干部人事制度、司法体制、行政管理体制、财政管理制度、金融体制、投资体制、国有资产经营体制等方面的改革。按照公平、公正、公开的原则，加快推进公共资源交易市场建设。针对工程建设、土地管理、产权交易、政府采购等领域腐败现象产生的原因，采取防治措施，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。规范党政机关领导干部及国有企业事业单位领导人员职务消费行为，做好公务接待和差旅费管理改革工作，等等。只有搞好体制和制度改革，才能对腐败问题起到釜底抽薪的作用。只有这样，才能真正消除导致腐败的那些基因。

2.健全和完善党内反腐倡廉制度体系。

中国共产党从建立时起，就十分重视党内各项制度建设。党把最高纲领、最低纲领、组织原则、组织制度、领导制度、党员的权利义务、党的纪律等重要事项，明确地规定在党纲党章和其他各项文件之中。党纲党章和其他各种规章制度，有效地规范着党员的行为，保证了党组织的纯洁，引导着党从胜利走向胜利。在“”期间，党内制度受到践踏和破坏。拨乱反正以后，党又面对着改革开放大潮下的复杂形势，过去的制度有些已不适应新时期规范全党的需要，有些方面还缺少制度或者制度不健全。同时，还存在着执纪不严的问题。腐败现象在党内的滋生蔓延，同党内制度方面的缺陷不无关系。健全和完善反腐败制度建设的课题，严峻地摆在了全党面前。

党内制度建设，不仅要进一步确认党内各项政治原则，而且要形成完整配套的制度体系。首先，要进一步健全党内组织制度。健全党内组织制度，核心是完善民主集中制。民主集中制是党的根本组织原则，是群众路线在党的生活中的运用，是我们党的根本组织原则和领导制度，是党的制度体系的核心，也是加强党风廉政建设的重要保证。要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，进一步完善党的领导制度和工作制度；按照提高决策科学化、民主化、制度化的要求，进一步完善决策机制；按照发扬党内民主的要求，进一步完善各级党组织的内部运行机制，用民主规范和监督权力的运行。其次，要健全党内监督、群众监督制度和党同群众联系的制度。要以规范化的制度形式，保证各级党的组织、党的干部和所有党员，必须接受制度性的群众监督，同群众保持密切的联系，了解群众的疾苦，倾听群众的意见。我们党应当形成这样一种监督机制：任何党员和党的机关都有接受监督的义务，也都有进行监督的权利，人人监督人，人人受监督；没有人不在接受监督，没有人不负有监督的责任。此外，对党的工作程序、决策程序、工作职责、工作纪律、生活作风的规定和管理，都应设定完善的制度。

党的十六大以来，中央制定和修订了一系列党内法规，如《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等，这是党内制度建设的重大成果。目前，要依据党章的要求制定《中国共产党纪律检查工作条例》，加快制定与《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》相配套的有关具体规定和实施办法。加快修订和完善《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》。

3.加强反腐倡廉的法律体系建设。

一是健全和完善反腐倡廉基本法律。第一，反腐败的基本法律原则应当规定于我国根本大法之中，为我国根本大法所确认。我国现行宪法规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他危害国家安全的犯罪活动，惩办和改造犯罪分子。”这一规定中包含了我国反腐败的法律精神，但是尚不够明确。在今后修宪时应把反腐倡廉写入宪法的具体条款，这是我国制定其他反腐败法律、法规和规章的根据。第二，制定反腐败法和公务员道德法，具体确定反腐败法律体系框架。这两部法律国外许多国家已经制定颁行，我国尚属空白应当尽早出台。第三，有计划地进行反腐败法的配套建设，增强其可操作性。有计划地进行反腐败行政法规、地方法规和行政规章的建设，最终使反腐败法形成健全的完善的体系。

二是加强反腐倡廉的行政法制建设。第一，关于公开制度。为了促使国家公职人员廉洁从政、公正办事，必须采取有效措施，实行政务活动公开化，让权力在阳光下运行，要制定《政务公开法》。制定中的《政府信息公开条例》，其中一项重要内容是：中国民众将有权知悉除涉及国家机密、依法受到保护的商业秘密和个人隐私以外的政府信息，既包括政府信息公开，也包括行政权力及其运行过程的公开。《政府信息公开条例》是中国首部有关保护民众获知政府信息权利的法规，有助于行政机关接受民众的监督，提高依法行政水平，从制度上最大程度避免权力寻租，防止腐败滋生。第二，完善公务员财产收入申报核查制度。为了防止公务人员以权谋私，一项预防性的工作就是公务人员的财产都必须按照程序登记，必须提供可靠的准确的材料。这些材料应当公开，公众可以接触，也可以由独立的监察部门负责掌管存档。财产登记只是第一步，要财产登记真正有效，另一项相配套的措施是核查公务人员的财产。这一方面可以督促公务人员如实申报财产，另一方面设立了有效监督的措施。第三，改革行政管理制度，减少行政审批。我国现行行政管理制度，许多是适应计划经济的要求建立起来的，其特点是权力高度集中于政府。政府管了许多不该管也管不好的事，又给一些政府官员谋取私利提供了条件和机会。一般地说，管理环节和层次越多，官员的不廉洁行为就越容易发生。解决这个问题，根本的途经是从改革行政管理体制入手，加快政府管理职能转变，要放松行政性管制，减少行政性审批，打破行政性垄断，大幅度削减政府直接干预经济的职能，把市场能够解决的问题交给市场去解决，使政府管理真正转变到制定和执行宏观调控政策，创造好的经济发展环境，提供公共产品和服务上来。第四，进一步完善行政司法救济制度和行政违法追究制度。我国在此方面已经制定颁布了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》，但是实施情况并不容乐观，均存在缺乏可操作性问题，必须迅速使这方面的法律制度配套并完善起来。

三是进一步完善反腐败的刑事立法。我国刑法明文规定对贪污贿赂等腐败犯罪行为要予以刑事处罚，对于严重经济犯罪行为，国家还有专项法律规定予以严惩。但是，随着社会主义市场经济体制的建立完善，面对当前腐败现象严重存在和蔓延滋长的严峻形势，反腐败刑事立法还要加强。第一，根据我国市场经济条件下贪污贿赂犯罪出现的新情况、新特点，有必要对贪污贿赂犯罪的概念、罪名进行深入研究和重新界定，使其尽可能全面涵盖现实生活中各种贪污贿赂犯罪现象，以利于准确而有效地打击腐败犯罪。第二，应当根据贪污贿赂罪实际的社会危害程度，深入研究两罪的处刑幅度，以协调各法条之间的罪刑关系，充分体现严惩严重贪污贿赂犯罪的立法精神。第三，根据贪污贿赂罪集渎职性、贪利性于一身的特点，在其处刑规定中应当增设资格刑与财产刑，剥夺犯罪分子担任公职的资格，在一定期限内剥夺犯罪分子的犯罪资本，并使其在经济上占不到便宜。

四是完善对权力的制约和监督制度。要实现十七大报告提出的“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求。首先，要加强对权力的制约。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，努力形成不同性质的权力既相互制约，又分工负责、相互协调的权力结构，做到决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。其次，要加强对权力的监督。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督。进一步加强和改进巡视工作，完善纪检监察机构的统一管理。加强党内监督、民主监督和法律监督，发挥好舆论监督作用，拓宽监督渠道，增强监督合力和实效。尽快制定并出台《监督法》、《新闻法》，要会同有关部门通过制度创新，不断丰富监督方法、拓宽监督渠道，如建立健全全民信用认证体系、个人银行信用档案、个人企业行贿黑名单等制度，利用好电子金融结算体系、银行实名账户制度、大额和可疑交易报告制度、不动产交易记录保存制度等，形成预测、预警、预防、控制、核实一体化的监督体制。

五是健全和完善对腐败行为的惩处制度。这些制度具体包括：惩戒制度。对于确实查清的犯有腐败行为的人，必须给以严厉的处罚。现阶段中国的状况，必须采用猛药下沉疴的办法。切忌下不为例、含含糊糊、推三掩四、以党纪代国法、以罚代刑、惩上不惩下、惩小不惩大等现象。要坚决查办领导干部滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件，坚决查办官商勾结、权钱交易、权色交易的案件。查办商业贿赂案件，既要依法惩处受贿行为，也要加大依法惩处行贿行为的力度。对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息。关于职业资格的限制和剥夺制度。职业资格的限制和剥夺，足以毁灭其所认定的价值追求，具有较强的威慑作用。国家应该制定明确的反腐败法，凡违背此法的人，一律要治罪，公众、政府和舆论共同监督反腐败中的量法和执法情况。同时应当有明确的规定，凡犯有腐败行为的人，不仅不能在任何政府机关中任职，也不能在其他机构中担任某些工作。合理待遇制度。要让公务员有一份像样的工资收入，以使他们不需要通过贿赂等来弥补其收入之不足，也有助于使公共服务部门能从合格人群中吸引最优秀的人才加盟。

4.完善反腐败的领导体制和工作机制。

目前，我国反腐机构由四部分组成：一是党的纪律检查机关，负责查处违犯党纪应当受到党纪追究的党组织和党员；二是监察机关，是人民政府行使监察职能的机构，依照《行政监察法》对国家行政机关、国家公务员、国家行政机关任命的其他人员实施监察；三是设置在检察机关中的反贪污贿赂机关，即各级检察机关中的反贪污贿赂局，主要负责查处国家机关工作人员涉及职务和经济方面的犯罪行为；四是审计机关，承担着一部分廉政建设职能，依照《审计法》对各级政府及其各部门的财政收支、国有金融机关和企事业单位的财务收支的真实、合法、效益，进行审计监督。这四个机关工作目标一致，都是为了廉政建设，查处党政干部的违法违纪行为。但是我国当前的反腐败体制还存在严重缺陷：反腐机构均缺乏独立性和权威性。所有这些机构人、财、物均不独立，受制于地方党委、政府，尤其对地方的“一把手”难以形成有效的监督；同时法律赋予这些机构的权力有限，在查处案件时往往缺乏有效的手段，而且经常受到来自各方面的干扰。所以，独立性和高级别性是反腐败专职机构能够发挥其职责的根本保障。现在已经有许多专家、学者及人大代表提出建立从中央到地方垂直领导的反腐败体系，通过立法建立一个专门而独立的反腐败机构，垂直反腐监督机构从属于最高权力机关，这样可以保证执法的高效性、权威性。

三、反腐倡廉制度建设的几点思考

一是深刻把握反腐倡廉制度建设的基本要求。第一，反腐倡廉制度建设要注重科学性。制度建设必须以科学的理念、科学的态度、科学的精神、科学的方法，深入实际、深入基层、深入群众，听取方方面面的意见，分析防治腐败中存在的不足，总结、提炼和升华带有规律性的东西，在此基础建立起符合反腐倡廉客观规律的要求，具有较强的前瞻性、预见性和相对稳定性的规范制度。第二，反腐倡廉制度建设要把握针对性。制度建设要从反腐倡廉的实际出发，紧密联系腐败案件的特点，针对薄弱环节从解决实际问题入手，在稳定中调整，在调整中稳定，对现有的制度法规进行梳理。对行之有效的制度，针对新的变化进行补充和完善，建立一个严谨缜密的防治腐败的制度体系。防止和杜绝制度缺位、错位、越位；对需要细化的制度，要尽快制定实施细则，制度必须是量化的、定性明确处罚严厉的、操作性强的、无可乘之机的刚性制度；对已经过时的制度，要及时废止。第三，注重制度建设的实效性，建立落实制度的保障措施。制度具有一定的静态特征，一经出台，在一定时间内是比较固定的。因此，人、财、物越来越强的流动性以及腐败行为日益明显的智能趋势，都在一定程度上降低了反腐和防腐的效果。在科学技术飞速发展的今天，反腐败工作要取得战略主动，必须利用信息技术，加强对技术反腐手段的研究，提高发现违规操作、预警和取证的能力。要建立考评机制，一方面，要求根据制度不同的内容、特点和程序，明确不同的控制目标；另一方面，要找准某些容易发生腐败的环节，设置若干控制点，进行有针对性的控制。

二是认真进行制度设计。第一，要设计出好的制度。邓小平曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”如何才能有一个好制度呢？奥地利经济学家哈耶克说，制度设计关键在于假定，从“好人”的假定出发，必定设计出坏制度，导出坏结果；从“坏人”的假定出发，则能设计出好制度，得出好结果。所以经济学里，必须把人假定为“经济人”，把人都看作是自私的。如若没有这样的假定，经济学就无从建成，经济政策也一无所用。西方政治学家，也有一个很有名的假定：政治学家无赖假定。即是说，官员若无监督，必定变为无赖。权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。此话虽有偏颇，却也不无道理。我们在制度设计时必须改变对“官员无私”、“官员都是雷锋人”的假定，一定要从最坏处着眼，找到看住官员的办法，建立起有效的监督机制，让这些人有贪心，没贪胆，想贪而寻不到机会贪。第二，注意抓好反腐倡廉制度的系统配套，制定好总体方案和长远计划。设计好每一项具体的制度，使各项制度相互衔接、相互照应，既要有实体性要求，又要有程序性规定；既要有惩戒性规范，又要有激励性机制。制度之间要统一、配套，互为补充，形成整体，逐步由单项、临时向系统、长期规范方向发展。

三是关于抓好反腐倡廉法规制度的贯彻落实。目前反腐倡廉法规制度并不少，但是，应该注意的一种倾向是，有些制度执行情况较差。分散主义、地方主义导致的姑息行为是执纪不严的重要原因。一些党政领导机关和领导干部软弱无力，原则性不强，一些执纪机关及其工作人员素质不高、缺乏责任要求和约束机制也是不可忽视的原因。法规的生命力在于执行。中央纪委要求，“既要重视制定和完善制度，更要严格执行制度”。因此，必须认真抓好制度的落实。要落实制度，就要确保制度的权威。所谓制度权威，就是要使制度具有个人意志不可逆转与抗拒的权威性。否则，即使建立了一整套严密的制度也是形同虚设；需要通过加强法规教育，提高党员干部的法制意识；通过巡视、责任制考核、述职述廉等方式，加强对法规执行情况的监督检查；通过纠正和追究不执行或不正确执行法规的行为，提高法规制度的执行效果。

四是制度建设过程中处理好党纪和国法问题的关系。党和国家的制度，是党和国家通过庄严程序制定或认可的党政机关、共产党员、党的干部和全体人民的行为规则。包括在制度之中的法，是国家通过法定程序，把工人阶级和广大人民的意志上升为依靠国家强制力保证实施的人们行为规范的总和。在制度建设中，既要加强党纪党规建设，也要加强国家反腐倡廉法律法规建设。

目前，反腐倡廉法规制度的主要裁体是党内法规和政策性规定，以及散见于国家法律、行政法规中的一些规定，缺少专门规范反腐倡廉工作的国家法律。比如，涉及领导干部廉洁自律工作的近500件文件中，没有一件是通过国家立法程序制定的法律。反腐倡廉工作涉及各种社会主体，而一般社会主体在反腐倡廉中的责任、权利和义务只能通过国家法律规范和调整，党内法规和政策性规定对他们不具有约束力。同时，绝大多数廉政要求的落实、对违规行为的监督和制裁，也需要国家法律的授权、认可和国家强制力的保障，仅靠党政机关内部的纪律和组织措施难以有效解决问题。因此，一些重要的、基本的廉政规范如不上升为国家法律，就会形成廉政要求与国家法律相脱节现象，影响惩防体系建设进程。在这方面，要抓紧推动对构建制度体系起骨干和支架作用的基础性法律的立项起草工作，适时将党和政府关于预防和惩治腐败、监督和制约权力、促进公职人员廉洁从政的宗旨要求、重大政策、基本制度，以及各类主体的基本职责等，上升为国家法律，注重政治程序和法律程序的衔接，以尽快搭建制度体系框架，为推进国家廉政立法奠定基础。?