全民走向国有控制思考
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国有企业是我国国民经济中的主导力量。改革开放三十年来，我国国有企业在社会经济发展中发挥了重要作用，同时也在积极遵循客观规律进行改革，在体制、理念等诸多深层次要素方面发生了由表及里、由粗糙到精致的变化。党的十六大报告指出：“国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用”。十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”。党的十七大报告再次提出“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力”。这些文件引领了我国国有企业改革发展的方向，成为我国国有企业产权多元化改造的基本蓝图。
随着我国国有企业产权多元化的推进，股份制成为国有经济的主要实现形式。笔者认为，从国有企业的产权特征、确定标准、内涵和外延等方面考察，我国国有企业正在实现由全民所有到国有控制的转变。
二、我国国有企业的历史沿革及产权特征
（一）我国国有企业的历史沿革
在我国传统计划经济体制下，国有企业称为国营企业，是由国家通过中央或地方政府投资，并对其拥有所有者权益的企业。当时条件下，我国社会经济成分比较单一，只准设立国营企业和集体企业。因此，我国当时的报刊、著作、法律法规和习惯，将国有企业称作国营企业。之后，在我国进行经济体制改革进程中，将国有企业的所有权和经营权分开，出现了由企业或个人承包、租赁经营国营企业，以及国有资产实行中外合资、合作和股份制经营的情形。鉴于国营的概念已经不符合企业改革的要求，而且已经名不符实，所以从80年代中期起，人们主张将国营企业改称为国有企业。后来，我国的法律法规政策文件中也将国营企业的称谓改为国有企业。首先对国营企业的名称进行改革的是1986年的《中华人民共和国民法通则》，采用了“全民所有制企业”的称谓，接着于1988年正式制定了《全民所有制工业企业法》（以下简称《企业法》）。1993年第8届全国人大第1次会议对《宪法》进行修改，正式采纳了“国有企业”、“国有经济”等提法。我国的国有资产属于全民所有，亦即国家所有，国务院代表国家行使国有资产的所有权，因此，我国传统意义上的国有企业就是指全民所有制企业，是国家作为唯一的出资主体出资并在工商行政管理部门注册为全民所有制的企业，是为执行国家计划而从事生产经营活动的实体。迄今为止，在我国工商行政管理部门注册登记时仍将国家（通过各级政府或有关机构）出资依照《企业法》设立的企业登记为全民所有制企业。依照《企业法》第2条和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第2条的规定，全民所有制企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算、自我发展、自我约束的社会主义商品生产和经营单位，企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利，企业依法取得法人资格，是独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。
随着我国经济体制改革的推进，我国的经济体制由计划经济体制逐步转变为社会主义市场经济体制。经过多年努力，国有企业公司制股份制改造已经取得巨大进展。到2005年底，国家统计局统计的国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业，已有1331家改制为多元股东的股份制企业，改制面为52.7%。国有中小企业改制面达80%以上。作为国有企业主干的中央企业，已有19家企业按照公司法转制，开展董事会试点。1997年后，国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，而从一般竞争性行业中逐步退出。1998年，全国国有工商企业共有23.8万户，而到2006年，国有工商企业户数减少至11.9万户，减少了一半。1997年，全国国有工商企业实现利润800亿元，而到2006年，全国国有工商企业实现利润1.2万亿元，增长了14倍。2000年，中央企业净资产3.07万亿元，到2006年增长到5.39万亿元。2007年，《财富》全球500强中中国内地企业有22家，这些企业都是国有控股企业。随着我国社会主义市场经济体制改革的深入进行，国有资产监督管理体制改革不断深化，非公有资本越来越多地参与国有企业的改制重组。国有经济坚持有进有退、有所为有所不为的原则，布局和结构不断优化，国有资本向重点行业、关键领域、主导产业和优势企业集中，增强了国有企业的控制力、影响力、带动力。
国务院于2006年的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中明确，要推进国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。这一领域国有资本总量增加、结构优化，一些重要骨干企业要发展成为世界一流企业。机械装备、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属行业的中央企业要成为重要骨干企业和行业排头兵企业，国有资本在其中保持绝对控股或有条件的相对控股；承担行业共性技术和科研成果转化等重要任务的科研、设计型中央企业，国有资本保持控股。除了涉及国家安全的企业、必须由国家垄断经营的企业和专门从事国有资产经营管理的公司外，国有大型企业都要改制成为多元股东持股的公司。在股份制成为公有制的主要实现形式和大力发展混合所有制经济的今天，传统国有企业的定义越来越不适应社会经济发展的需要。国有企业的定义和产权关系迫切需要与时俱进，重新界定。
（二）国有企业产权的基本特征
合理界定国有企业的基本范畴，产权关系是基本线索。综观世界各国立法对国有企业的规定和我国国有企业的发展现状，国有企业产权应当具备以下基本特征：
1.国有企业的资本全部或部分地来源于国家，亦即国家是企业的“老板”。我国目前称“国有企业”，一般仍仅指单纯国有资产投资、且适用《企业法》的企业，尚待向国际惯例靠拢，逐步把国家和国有主体因出资而能够对其施加控制性影响的企业、包括依《公司法》设立的企业，都纳入国有企业的范畴，以便遵循客观规律对国有企业进行管理。
2.国有企业在不同程度上受中央或地方政府的控制，其行为必须符合或不违背政府的意志和利益。这也是国家之所以要投资经营企业的目的所在。中央或地方政府以及其他国有主体投资于企业时，也应追求盈利或某种政策目标。反之，如果国家或国有主体投资后，就不能对其投资的企业施加决定性影响，该企业也就不应该再被视为国有企业了。
3.国有企业管理及运行与国有资产管理制度相联系。国有企业是我国国民经济的支柱。实现国家的工业化和现代化，始终要依靠和发挥国有企业的重要作用。既然国家和国有投资主体必须对其投资的企业施加所有者的影响，则国有企业必然要与国有资产管理运营制度联系在一起。
三、合理界定我国国有企业的三维视角
确定一个企业是否是国有企业应当从我国企业产权制度出发，借鉴国外发达国家的立法经验并结合我国的具体国情，合理确定现阶段国有企业的含义与范围。
（一）借鉴国外的立法经验
按照国际惯例，在某一企业的资本中，国有资产投资或国家所持股份比例超过50%的，该企业就是国有企业。例如，德国财政统计上将公共机构（联邦、州、镇等各级政府）拥有多数资本或多数投票权的企业划为国有企业；韩国1984年颁行的《国有企业管理法》第2条明文规定，国有企业包括“政府投资达到或超过50%的企业”。在发达国家或地区，除了遵循把国家所持股份和表决权超过50%的企业划为国有企业的原则之外，也把国家参股未达50%，但国家实际上可以控制的企业归入国有企业。如德国把政府参股25%以上，其他股东均为小股东的企业，视为国有。新加坡国家控股公司控制的国有企业中，国家资金参与的份额有的仅占10%左右。欧共体委员会《关于企业透明度条例》对此作了更加明确的表述，其第2条规定，凡“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加支配性影响”企业，都是公共企业。
（二）用母子公司理论界定国有企业
根据国外有关法律的规定，当公司之间存在一方对另一方的组织、业务以及生产经营活动直接或间接发号施令，而另一方又服从这种发号施令时，就可以认定它们之间存在着支配、附属关系。一旦这种关系是通过公司之间股份持有的方式形成时，就可以称之为母子公司关系。《国际会计准则》将母、子公司定义为：子公司指被另一企业所控制的企业。母公司指拥有一个或若干子公司的企业。我国香港特别行政区《公司法》第154条的规定，母子公司关系的定义包括以下三方面的内容：第一，甲公司是乙公司的股东并控制乙公司董事会的组成。第二，甲公司拥有乙公司平衡股份资本的50%以上。第三，乙公司是甲公司的子公司，丙公司是乙公司的子公司，则丙公司也是甲公司的子公司。我国《公司法》虽然涉及了“公司可以设立子公司”的内容，但对母子公司关系以及何为子公司无明文规定。第二百一十七条对控股股东做出定义，控股股东是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。《企业会计制度》第158条也就此做出了相应的规定：企业对其他单位投资如占该单位资本总额50%以上，或虽然占该单位注册资本总额不足50%但具有实质控制权的，应当编制合并会计报表。《企业会计准则》对控制的描述是指有权决定一个企业的财务和经营政策，并能据以从该企业的经营活动中获取利益。
从母子公司关系考虑，如果母公司是国有企业，则子公司也应当是国有企业。当国有投资主体通过产权纽带对其参与投资企业的组织、业务以及生产经营活动直接或间接发号施令，而被投资企业又服从这种发号施令时，就可以认定它们之间存在着支配、附属关系。这种关系既构成母子公司关系，也构成国有企业的逻辑链条。
（三）我国目前政策法规中的相关规定
目前，我国法律对于国有控股或控制的企业能否界定为国有企业，尚未作明确界定，但有关政策法规中已体现出与国际惯例接轨的现象。如在原国家国有资产管理局于1994年的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》中，把国有控股分为国有股权持股比例超过50%的所谓“绝对控股”，以及在股权分散的情况下，国有股权持股比例高于30%、低于50%，国家对企业具有控制性影响的所谓“相对控股”。我国《审计法》也把“对国有资产占控股地位或者主导地位的企业的审计监督”，与国有企业及其他国有主体的审计并列规定。我国每年所做的各种经济成分分析和统计也是将国有资产占控股地位或者主导地位的企业作为国有企业和国有资产加以统计和分析的，我国于1998年向大中型国有企业派驻稽查特派员，也同时包括了这些企业。不过，以上法规及作法尚未把国有控股的企业明确称为国有企业。
四、我国国有企业的内涵与外延
国有企业作为一种企业形式，其在各国立法中的定义有很大差别，内涵与外延也不尽相同，
（一）我国国有企业的内涵
确立一个企业是否属于国有企业，应从企业产权性质入手，依照市场经济中通行的“谁投资，谁拥有产权”的原则进行界定。如上所述，传统国有企业的内涵是指由中央或地方财政主体或国有企事业单位投资设立，利用全民所有的财产从事生产经营活动，隶属于政府某主管部门，适用《企业法》的企业。企业或是隶属于中央，或是隶属于地方，按“条条”、“块块”来划分管辖。从纵向来看，在整个全民财产利用的体系和国有经济中，企业是相对独立的商品生产者和经营者；从横向来看，在经济或民事的流转中，企业则是独立的民事主体，具有法人资格。
在股份制成为公有制的主要实现形式的今天，传统国有企业的内涵越来越不适应社会经济发展的需要。现阶段我国国有企业的内涵应该是指国家可以根据资本联系，对其施加控制的各种企业。
（二）我国国有企业的外延
从我国目前来说，国有企业应包括以下几种类型：
1.由国有投资主体投资设立的，在工商部门注册登记为全民所有制的企业，包括中央政府或其授权的投资机构及企业投资在国家工商部门注册的中央企业，省级政府或其授权的投资机构投资及企业在省级工商部门注册以及市县等各级政府或其授权的投资机构投资并注册为全民所有制的企业。
2.国有独资公司。我国《公司法》第六十五条规定：本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。第六十七条规定：国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定。可见，国有独资公司产权性质属于国有，应当属于国有企业。
3.由几家国有投资机构共同发起设立的有限责任公司和股份有限公司。有限责任公司和股份有限公司是企业法人。国有企业改建为公司，必须依照法律、行政法规规定的条件和要求，转换经营机制，有步骤地清产核资，界定产权，清理债权债务，评估资产，建立规范的内部管理机构。两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有职工代表。
4.由国有投资主体与非国有经济主体共同投资设立的公司，国家股和国有法人股直接持有的股份占百分之五十以上，国有投资主体是绝对控股股东，与国有投资主体构成母子公司关系，属于国有企业。
5.国有投资主体持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其股份所享有的表决权已足以对股东会的决议产生重大影响的企业，可以称之为国家相对控股企业。在我国大力提倡发挥国有企业控制力的背景下，这类企业越来越多。随着股权的分散化，不占绝对多数的国有资本在公司的运作中实际上也可以起到支配作用，因此也应算作国有企业。
我国改革开放30年来，国有企业在社会经济发展中不仅具有产业的组织和导向功能，也是国家执行宏观调控政策的工具；不仅对国家财政起着基础和支撑作用，而且关系到国家的安全和稳定。
我国传统国有企业普遍实行股份制改造后，我们应当与时俱进，重塑观念。就现阶段而言，我国国有企业应当是指资本全部或部分属于国家所有，并为国家通过资本纽带实施直接或间接控制的企业。明确了这个概念，就明确了国有企业的口径和范围，同时，也就明确了国有资产管理工作的目标和对象。
