国资管理体制改革突破思考

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党的十六大提出了“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的改革任务。国资委成立五年来，以十六大精神为指导，紧紧围绕出资人职责，积极开拓、扎实工作，国有资产管理体制改革取得了巨大成就。在国资委与财政部的积极努力下，国务院决定自**7年开始试行中央企业国有资本经营预算，标志着国有资产管理体制在落实出资人收益权方面取得了重大突破，向着“三统一、三结合”的目标迈出了坚实一步。

一、试行国有资本经营预算的背景

资本的天性是追逐利润，资本所有者要求投资回报，这本来是经济铁律，但国有资本收入收缴问题有着特殊的历史渊源和现实背景。在**4年以前，我国国有企业是向国家上缴国有资本收益的。在上世纪80年代以前，由于我们实行的是大一统的计划经济管理体制，国有国营，企业本身无自主权，企业将所有的经营收益（利润）都全部上缴国家。后来到了80年代中期，我们进行了两步利税改革，企业既交利又交税，但这时的税收是不规范的，叫做企业调节税。**3年我国对税收制度进行了改革，确立了以增殖税和所得税为主体税种的税收制度，随后，国有企业暂停向国家上缴利润。20世纪90年代中期国家暂停企业上缴利润制度是基于当时的特殊背景的。当时，由于国有企业正处于计划经济向市场经济过渡时期，多数企业经营十分困难。国有资本收入收缴在暂停了10多年后，我国经济结构、企业经济实力、以及国有资产管理体制都发生了巨大变化，国有企业发展逐步走出低谷，特别是近年来，经济效益不断创历史最好水平，恢复企业上缴利润制度有了现实基础。

实际上，早在**3年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出了“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”的要求；**5年《中华人民共和国预算法实施条例》规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”；**3年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》更为明确地提出要“建立国有资本经营预算制度”。**3年国务院国资委成立后，将推动建立国有资本经营预算制度、真正落实出资人的收益权作为重要工作目标，经过与相关部门的认真研究和协商，终于促使国务院在**7年9月下发了《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发[**7]26号），决定“中央本级国有资本经营预算从**8年开始实施，**8年收取实施范围内企业**7年实现的国有资本收益。**7年进行国有资本经营预算试点，收取部分企业**6年实现的国有资本收益。”

二、试行行国有资本经营预算是完善国资管理体制的重要环节

党的十六大明确了国有资产管理体制改革的总体思路和主要任务。几年来，在党中央、国务院的正确领导下，国务院国资委以组建机构、健全规章、落实责任为切入点，逐步建立和完善国有资产监管体制，并取得了积极的进展，国有资产监管体制基本框架已经基本建立。这突出体现在三个初步建立：一是国有资产监管组织体系基本建立，中央、省、市（地）三级政府国有资产监管机构基本构建；二是国有资产监管法规体系初步建立，以《企业国有资产监督管理暂行条例》为核心，覆盖清产核资、统计评价、业绩考核、财务监督、产权管理、企业改制、资产评估等国有资产监管方方面面的各项法规、规章和制度初步建立；三是以业绩考核为中心的国有资产经营责任体系、以完善董事会为核心的公司法人治理结构改革，以及以市场化选择经营者为重点的适应现代企业制度的选人用人新机制初步建立。但是，作为国有资产监督管理体制重要内容的国有资本经营预算制度，虽然党中央和国务院多次强调要加快建立，由于受各方面条件不具备的制约，一直是说得多，做得少，进展较为缓慢。

《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》指出：“国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。”这些年来，由于没有国有资本经营预算制度的支撑，国有资产监督管理机构作为国有企业出资人的收益权一直没能真正落实，成为国资委有效履行出资人职责的制度“瓶颈”。经过认真研究和多方论证，国资委和财政部在一些具体的操作问题上形成了共识，中央企业自**7年先行试点，为全面落实了出资人收益权，同时为国务院国资委指导全国国有资本经营预算工作奠定了制度和实践基础。

三、试行国有资本经营预算是加快调整国有经济结构的必然选择

《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》指出：“建立国有资本经营预算制度，对增强政府的宏观调控能力，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。”国资委成立后，针对中央企业行业分布过宽，部分企业主业过多、主业方向不明，资源配置不合理，资产运营效率不高等问题，在认真调研的基础上，先后分批核定并公布了大部分中央企业的主业，积极推动中央企业的联合重组和主辅分离辅业改制、分离办社会职能，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。近年来，中央企业之间整体重组频繁，由国资委履行出资人职责的企业由一开始的196户减少到现在的150户。一批中央企业精干主业、剥离辅业、压缩管理链条、强化财务管理，优化了资源配置。在此基础上，国资委研究提出了中央企业国有经济布局和结构调整的指导意见，中央企业国有经济布局结构调整的思路逐步清晰。但是，这离我们提出的中央企业户数调整到80到100家，培育30到50家具有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的大公司大集团的目标还有很大差距。在结构调整中还存在以全面退出代替有进有退、以存量调整代替增量投入等问题。为此，我们必须按照党的十六届三中全会和十七大的要求，按照有进有退、合理流动的原则，推动国有资本更多地向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向国有经济具有竞争优势和未来可能形成的主导产业集中，向企业主业集中，增强核心竞争力，进一步优化国有经济布局和结构。

为了解决近年来国有经济结构调整中存在的问题，进一步加快国有经济结构调整，关键就是要建立国有资本经营预算制度。国有资本经营预算实际上主要是针对国有经济结构调整的预算。试行国有资本经营预算，调整国家与企业的利润分配关系，国家集中一部分分散在国有企业中的经营收益，用于资本性支出和费用性支出，目的是以增量带动存量，促进加快国有经济结构和布局调整，更好地提高国有企业的活力、控制力和影响力。当然，在试行国有资本经营预算过程中，我们也必须正确处理好国家宏观经济与企业微观效益的关系，处理好改革与发展的关系，处理好企业自身积累、自身发展和适度集中国有资本收益的关系，既不能不顾企业的微观情况，“杀鸡取卵”，过度强调国家的宏观需求，也不能借口企业的自身发展，影响国家对国有经济布局和结构的调整。

国务院决定试行国有资本经营预算是国资管理体制改革的一件大事，对于国资委更好地履行出资人职责具有举足轻重的意义。为了落实国务院文件精神，国资委和财政部密切配合、各司其责，认真执行两部委联合印发的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的各项规定，顺利完成了部分中央企业**6年度实现的国有资本收益的收取工作。下一步，我们应当以中央本级先行试点为契机，进一步建立和完善覆盖预算编制、收益审核、利润分配、支出评审、信息披露等国有资本经营预算基础监督管理制度，规范操作、统筹安排、加强监督，积极稳妥地用好国有资本经营预算资金，确保试点取得积极成效，并在巩固试点成果的基础上在法律层面上真正全面建立起国有资本经营预算制度。