土地承载能力思考

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举世瞩目的三峡工程给库区农业创造了发展机遇，同时也淹没了平坝地区大量的良田沃土，使人地矛盾更加突出，生产条件更加脆弱，库区农业发展面临重大挑战。如何运用综合开发治理措施，将库区大量尚待开发的中山台地建成农业发展的重要载体，提高其综合生产能力和人居生活承载能力，为移民后靠安置和新农村建设创造基础条件，具有十分重要的现实意义。为此，开县人民政府农业综合开发办公室专门成立了中山台地农业综合开发治理课题调研组，对九龙山镇实施中山台地农业综合开发治理的成功做法与开发模式进行了调查分析，并立足库区长远发展提出对策与建议。

一、开发治理的基本情况

开县是移民大县、资源大县、农业大县、人口大县、贫困大县。全县山地、丘陵、平坝并存，以山地为主，约占63％,丘陵占31％,平坝占6％，是“六山三丘一分坝”地貌。而中山台地占丘陵和山地的较大比重，且多为粮食主产区。在幅员面积约780平方公里的九龙山、大德、义和、中和、南雅、郭家、敦好、白桥等8个乡镇的土地上，台地耕种面积24.0万亩，农业人口29.7万人，人均耕地0.76亩。台地海拔高度为350-950米，相对高度50-100米，年平均气温16℃左右，年积温6000℃，年降水量1000-1*mm，年日照时数1350小时，年无霜期260-280天。

九龙山镇位于开县西部，距县城30公里，海拔780米至1184米，最高峰田家岩1178米，全镇辖17个行政村，总人口47829人，其中农业人口46094人。幅员面积135平方公里，耕地总面积43581.5亩,其中田26995亩。其地貌特征为：南部为典型的坪状台地，跨东坝、九龙山两山脉，古称东里坝和西里坝；往北即称天白山，地势逐渐升高，以蓬莱地层盖顶，圆丘起伏，构成浅丘漕谷地貌，地质和气候均适宜水稻生长，所产大米品质优良，在县内素享盛名，为我县重要的粮食生产基地。然而，一些障碍因素严重制约着区域农业产业化进程和农村经济发展，表现在：一是地质构造复杂，坡陡土薄，植被较差，灾害频繁，生态环境脆弱，水土流失较重，属三峡库区生态恢复与建设重点区；二是水源缺乏，田高水低，望天田较多，加之多年无投入，水利设施严重，工程蓄水标准低、容量小、渗漏重，旱象威胁大；三是土壤有机质含量不高，耕作技术落后，复种指数低，低产田土面积大；四是田间耕作道路体系不健全，连片规模小，农产品运载条件差，农业机械化水平低；五是农业结构矛盾突出，传统的粮经、粮猪型结构明显，农业生产效益低下。

为彻底改变中山台地综合生产能力低下的现状，开县农综办选点九龙山镇东坝村，按照“统一规划、连片开发、立体布局、治水保土、种养并举”的开发思路，以低产田造为中心，以发展主导产业为重点，以区域综合治理为载体，遵照基本农田区、水土保护区、生态还原区的不同特点，围绕建设生态农业、节水农业和特色农业的目标，实施工程措施、生物措施、产业措施、科技措施，进行山、水、田、林、路、村综合开发治理。项目总投资618万元，从*5年月开始组织实施，以加强农业基础设施建设为突破口，分期分项实施配套建设，现已初具规模。

二、开发治理的模式探索

坚持生态化、区域化、产业化的开发战略，以治水保土为中心，通过综合开发治理，实现从自然式到设施式、从平面式到立体式、从粗放式到园区式的转变，形成了“固渠治水系统化、改土治田肥力化、修路治村机械化、结构治优产业化、造林治山生态化”的“五治五化”的开发模式。

具体内容为：

（一）固渠治水系统化。按照“随山就势，四水归池，蓄水自给”的原则，根据山丘台地地势特点，重抓防渗堵漏、水系配套，以“拦、引、提、蓄、灌”等方式，因地制宜修建拦水、引水、蓄水、灌水工程。

拦——按照防洪要求和取水需要，在坡地上建截水沟、水平沟和排洪堰，在小溪上筑河堤、拦水坝，普遍实行条石硬化和水泥灌浆，将地表水、地下水、山泉水、土壤水、灌溉回归水等和其它余水拦入堰渠中，防洪护地保土。

引——以防渗堵漏为中心，整治加固来水堰、引水渠和沉沙池，保证水源引入塘库中。

提——少数潮冲谷地，台地上端无水可引，而下端有水源，则在下端修建塘（库），在上缘修建临时过水池，通过配套电排向上提水解决灌溉问题。

蓄——根据水源状况和灌溉规模，以山丘、台地为单元，在区域上端小高地上修建中小型水库、山平塘、水窖、防旱池、蓄水池等，实行防漏扩容工程处理，确保涝时蓄水旱时灌。

灌——利用水塘、水库和小河小溪，引水灌田。以自流灌溉为主，辅以浇灌、喷灌或滴灌，配套建设“射线式”石砌防渗水渠、水泥渡槽或铺设地下输水管道，直接伸入台地中央，进行节水灌溉。对坡耕地和坡地果园，通过建防旱池和扬水工程进行提水灌溉。

（二）改土治田肥力化。根据薄土瘦田、耕作粗放、地力下降的现状，突出培肥地力的耕作措施。一是实施土地平整。大搞农田整治，对25度以下的坡耕地实施坡改梯，修筑石坎田埂，通过客土垫地、加厚土层、深翻改土等措施，培肥土壤，提高地力，并实行沟、凼、池配套，形成有效的防护体系，建立高产稳产农田。二是实施“沃土工程”。以提高耕地投入产出率和肥料利用率为目的，通过对土、水、肥等资源的优化配置,综合开发利用,精培土壤肥力。在基本农田区，结合工程、生物等措施，种植绿肥、增施有机肥、平衡施肥，培肥地力。三是实施科技种田。大力推广稻草还田、稻草覆盖栽培、抛秧、免耕技术等多项科技措施，有效提高土壤生产力水平。

（三）联网治路机械化。按照“大车进村落，支路连农家，农机入田间”的标准，取直拓宽硬化项目区内通村入户道路，并利用台地的自然走向，配套建设机耕道路，延伸至台地中心而后向四周扩散作业通道，形成“金线串珠”的格局。同时从减少占地、利于管理的角度出发，将灌溉水渠与机耕道并行建设，两侧栽植经济林木，还结合改厕、改灶、改圈、改环境，实施以沼气为纽带的生态富民工程，既方便群众的生产生活，又美化了村容村貌。

（四）结构治优产业化。坚持“增加总量、提高质量、突出特色、择优发展”的方针，有效调整产业结构。一是充分利用有限的土地资源，提高复种指数，发展多层面的种养业，实施稻菜轮作、水旱轮作、种养结合，发展果稻——鱼——藕、果——菜——桑等复合高效型粮经间作模式，多季种植，提高土地综合产出效益。二是合理开发利用池塘水面，大力实施科技兴渔，创新池塘养殖技术模式，扩大渔业养殖规模，发挥更大的生产能力。三是把发展粮食生产与结构调整结合起来，以市场为导向，实施优质粮食安全工程，“做优”“做强”粮食产业。坚持“围绕龙头办基地、办好基地促加工”，把粮食生产、转化、流通、消费作为一个完整的产业体系，进行系列化开发和整体建设，在基本农田区，围绕优质大米的产品优势，积极推广如Q优6号等优质稻新品种，全面推行水稻高产规范栽培技术，确保项目区的优质米产品符合国家规定标准，以九龙山米业有限责任公司为依托，把农业综合开发土地治理项目区建设成优势农产品示范基地和农业产业化龙头企业的生产基地，形成以项目治理推动基地建设，带动一个主导产业发展的格局，实现农业综合开发的持续开发效应。

（五）造林治山生态化。按照“台缘树戴帽，台周树镶边，台下树织网”的思路，大力实施退耕还林还草还果，把台地上方的荒山、陡坡作为生态还原区，成片栽植防护林和经济林；把田坎、地边、溪畔、路旁作为水土保护区，植造经济林，涵养水份，防冲保土，抗旱稳收，形成一道道绿色屏障，促进生态经济协调发展。

三、开发治理的项目管理

推进中山台地开发治理，项目管理是关键，为此，我们整合资源，调度力量，创新“五步连环”的运作机制，确保了项目实施。

（一）坚持科学规划。按照“规模治理，连片开发，分步实施”和“防洪与抗旱并举，开发与保护并重，工程措施与非工程措施结合”的原则，遵循“建一流工程、树一流形象、创一流效益”的目标，对拟定开发区域，进行调查研究，现场勘测和科学论证，统筹兼顾，标本兼治，因地制宜制定规划方案，明确建设规格、标准、质量要求。

（二）精心组织实施。为加强组织领导，县上成立了以分管副书记为组长，主管副县长为副组长，县级相关部门为成员的领导小组及其办公室，实行“县级领导全面指挥，农综办组织实施，相关部门配合督导，乡镇村社协调解难”的格局。设立工程建设指挥部，农综办抽调和聘请技术干部，长期驻扎工地，实施统一组织，统一施工；项目乡镇政府确定项目管理责任人，负责发动项目区群众投工投劳、安全生产、排解各类矛盾纠纷。在具体施工中实行专业队与群众会战相结合，手工操作与机械作业相结合，既保证质量又加快工程进度。同时制定并实施了“工程规程”、“工程流程图”、“项目实施管理办法”、“竣工项目验收办法”和“项目管理目标责任制”、“项目施工管理制度”、“工程质量管理及施工技术规范”、“项目实施安全管理制度”、“项目实施工作人员及技术员管理制度”等一系列项目管理制度，力求项目管理公开、公正、规范、透明，推进工程建设顺利实施。

（三）推行民主管理。坚持以农民为主体，按照“公开、公正、公平”的原则，尊重农民意愿，实行民办公助，让项目区农民充分享有知情权、参与权、监督权，吸收农民参与治理开发的建设管理。一是实行竞争立项，把项目区农民参与开发的积极性作为择优选项的重要条件；二是严格实行“一事一议”，对项目规划方案、农民筹资投劳、土地占用等问题，以“八步工作法”进行民主决策，分别召开村组干部协调会、党员思想统一会、村民代表意见听取会和群众公决会议，并张榜公示实施方案。三是推行工程业主负责制，选定具备条件的农户或联户作为单项工程业主，引导农民投工投劳搞开发；四是全面推行项目法人责任制、资金和项目公示制、工程招投标制，制定了《财政投入资金管理办法》、《自筹资金管理办法》等政策措施，严格实行“资金拨付制”、“县级报账制”、“决算审计制”等一系列工程资金管理办法，严格执行“专户、专账、专人”的“三专”管理，全面规范各项支出，确保了工程资金专款专用专管。

（四）强化质量监督。牢固树立“质量第一”意识，建立健全工程质量监督保障体系，加强对施工质量的监督管理。一是实行定期巡回督查和不定期抽查，监督在工地，指导在工程，把项目质量监管落到实处。二是实行了项目工程监理制，签订合同，明确责权，细化施工现场监督，严格把好施工工序关、材料关、配件关、养护关和验收关等“五关”，强化项目工程的质量管理；三是聘请项目区德高望重、责任心强的群众代表担任工程质量监督员，配合监理公司对工程实施全过程监督，严把施工质量关；四是严格项目验收，按照验收结果进行竣工决算，凡是未按规划设计要求实施的项目，责其返工，并相应扣减工程资金。

（五）搞好运行管护。为走出重建轻管的现象，不断提高竣工项目管理质量和水平，确保工程长期发挥效益，把工程管护列入开发治理的整体内容，重抓长效机制建设。一是加强宣传教育。利用会议、报纸、板报、标语、标示牌等形式广泛宣传工程管护的重要性和必要性，宣传管护政策和措施，增强受益群众自觉管护综合开发工程的意识，形成建设和爱护工程的良好风气。二是落实管护主体。按照谁建设、谁收益、谁管护的原则，及时办理移交接收手续，逐级签订“移交书”和“管护责任书”，建立县、镇、村三级管护体系；坚持“以工程养工程”的原则，采取受益农户自管、村级干部代管、聘请人员专管、联户轮管和委托、租赁、承包或拍卖等多种形式落实竣工项目管护主体和责任人，推行业主制、合作制、股份制的资产经营管理机制，建立自我发展、自我完善、良性循环的运行管理模式。三是完善管护制度。先后制定了《水利工程管护制度》、《山平塘管护制度》、《农田用水管理制度》、《林木和果园管护制度》等，明确管护措施。四是搞好日常维修。采取一事一议和市场化运作的办法，积极筹措项目管护资金，对项目设施进行经常性检查、维修，确保工程设施正常运转，长久发挥效益。

四、开发治理的突出成效

通过实施水系治理、道路整修、土地培肥、防护林建设、村容村貌整治等综合开发治理，解决了长期困扰农村社会发展的一些根本性问题，取得了较好的经济效益、生态效益和社会效益，初步呈现了“青山绿水绕山岗，肥田沃土润秋色，种养并举产业旺，农民增收喜洋洋”的社会主义新农村景象。

（一）农业基础条件得到根本改变。农业综合开发把治水保土作为综合治理开发的突破口，突出兴修水利、培肥地力和道路整治，缓解了多年困扰中山区域群众生产生活的水患、水荒灾患，增强了抗御洪涝、干旱等自然灾害的能力。项目区总投资618万元，集中治理完成修建引水渠和排水沟32.4公里，取引自然泉水8处，建排灌站7座,渠系建筑设施25处，新建山平塘28口，整治10口，容积40万立方米，可灌农田4000亩，可解决人饮2万人，畜饮35000头的饮水难问题。新修机耕路8公里，修建人行路和田间耕作道4.8公里。改良土壤1万亩，栽植果树*0株，使开发区域基础设施综合配套，实现了旱涝保收的目标。

（二）农业综合生产能力得到显著提高。农业综合开发突出了农业基础设施建设、高效农业生产技术和产业化建设，促进了项目区产业结构调整和农业增长方式的转变，实现了在有限土地上增产增收，使人多地少、土地瘠薄的矛盾得以缓解。通过农业综合开发治理，水田全部种优质稻，形成优质产粮基地，并实现稻——鱼——藕等种养结合的轮作、间作模式，而且普遍增种一季农作物，亩平增收入1080元；山地以烟叶基地为支撑，推行林药间作，改变了原来单一种植玉米和洋芋的模式，实现农民增收。通过集中开发和农业结构的优化组合，农业生产方式由“粗放型”向“集约型”、“数量型”向“质量效益型”的转变，农业综合生产能力得到明显提高。

（三）新农村建设的基础条件得到改善。农业综合开发突破了传统的农业生产模式，推动生产发展，增加农民收入，调动了广大农民生产积极性，带动了区域生产发展；通过实施农田水利、道路整修、村容村貌整治、农民技术培训，解决了长期困扰农村社会发展的一些突出问题，促进了农村教育、文化、卫生、交通等社会事业的发展，有效地改善了农民群众的生产生活条件，为新农村建设奠定了坚实基础。

五、开发治理的战略思考

搞好中山台地综合开发，必须树立和落实科学发展观，以提高农业综合生产能力和促进农民增收为根本目的，立足于为后靠移民创造较高质量的生存基础，立足于为新农村建设提供优势公共资源和公共产品,整合项目，集中投入，突出重点，持续开发，着力改善三峡库区农业基础设施、生态环境条件、耕地质量等级,不断提高农业生产的综合效益和库区土地的承载能力，为建设具有库区特色的移民农业和新农村夯基立柱。具体应把握以下几点：

（一）坚持五项原则

——整体规划与基础建设并重的原则。把科学规划设计作为提高中山台地综合开发建设质量和形象的首要前提来抓。结合新农村建设的目标要求，根据区域自然资源、地理特点、土地利用、产业布局，坚持“高起点、高标准、高规格”的原则，采取“一步规划，分步实施，串点连片，连续开发，形成规模”的方式，以配套完善农田基础设施为重点，兼顾生态治理和优势农产品基地建设，进行整体规划。有效实施生物措施、工程措施、科技措施和改土耕作措施，着力改造中低产田，提高农业综合生产能力，促进生产发展。

——连片治理与生态建设协调的原则。注重调整土地利用结构，优化产业布局，做到规模治理、综合开发，形成“建成一片，富裕一方”的经济社会发展新格局。同时，在进行土地整理、水利基础设施建设和田间耕作道修建的同时，高度重视水土流失的防护工作和人为造成新的水土流失，形成生态环境建设的良性循环。

——规模开发与产业特色配套的原则。坚持规模开发和产业开发观念，对有限土地实行开发性治理，一定要利用好气候、地理等方面的优势，发展区域性主导产业和特色经济。一方面实行区域连线成片的土地治理改造，改善生产条件，建设高产稳产农田；另方面，围绕农业结构调整这条主线，通过政策调动、资金支持、信息技术服务等措施，抓优势农产品和主导产业项目经营，突出发展绿色农业、优质粮油和稻田立体种养等优质农产品产业，形成优势产业带，并通过龙头企业实施农产品深加工增值增效，开发高价值的优质产品，为农民增收拓宽渠道。

——工程措施与科技措施结合的原则。项目建设要以科技为先导,实行工程、农艺、生物、化学等多种技术措施综合配套,充分发挥工程建设的综合效益。

——工程建设与工程管理并进的原则。要克服重建设、轻管理的倾向,从工程建设之初就加强项目运行管理,使项目能够长期发挥效益。

（二）突出四大重点

——强化基础设施配套，打造设施农业。以建设基本农田为主攻方向,强化基础设施配套，优化配置、高效利用和有效保护水土资源。

一是突出水利工程配套。按照科学利用地表水、合理开采地下水、努力蓄存天上水、有效回收灌溉水，拦、引、提、蓄、灌系统化的要求，统筹规划农田水利工程，以现有老灌区改造、渠道防渗配套为主，推广以蓄水、保水、调水、集水、节水为主要内容的旱作农业技术,建设喷灌、滴灌、管灌等节水灌溉高产农田。

二是突出基本农田改造。以石坎田埂、水平梯田为重点，改造中低产田，通过坡改梯、土地平整、深翻改土，加厚土层、提高土壤的保水、保土、保肥能力；配套秸秆还田、增施农家肥、测土配方施肥、粮肥轮作、合理耕作等培肥措施,建设高标准农田。积极稳妥地发展设施农业和旱作农业。

三是突出改变耕作条件。按照耕作机械化、劳动智能化的要求，利用工程措施，修建机耕道和作业通道，不断改善农业基本生产条件。

四是按照科学化、市场化和信息化的要求，在抓好工程措施的同时,抓好市场平台、产品认证、信息技术服务体系建设。

——推进优势产业发展，打造特色农业。以农民增收为目标，按照“壮龙头、带基地、兴产业、富农民”的思路，发展优势产业。一方面，面向市场调结构，围绕优势造产业，注重特色创品牌。按照优质、高产、高效、节水、生态的要求，打造优质粮食生产核心区域，注重发展特色农业和优势产业，实现连片开发，规模经营，基地带动，全面推广“新、特、名、优”品种，大力发展优质粮油、柑桔、魔芋、蔬菜、药材、畜禽、蚕桑、烟叶。另一方面，在提升产业特色和产业规模的基础上，重点发展加工型、市场型龙头企业，做大规模，增强实力，打响品牌。同时，推广“公司＋经济合作组织＋农户”和订单农业，提高农民组织化程度，加深、加紧、加牢龙头企业与农户的利益联结，实现企业增利，农民增收。

——重视生态环境保护，打造生态农业。库区环境直接关系三峡工程的成败，直接关系库区群众的世代生存。而目前的现状并不乐观，应加大投入建设力度。一是以中山台地为单元，倾斜投入，搞好小流域规模治理、集中治理、综合治理，加快生态建设步伐。二是以退耕还林为重点，大力营造防护林带，提高农田防灾抗灾能力。因地制宜，适地适树，对25度以上的陡坡耕地全部退耕还林还草，加强“四旁”、沟坎植树和天然林保护，提高森林覆盖率，重建绿色生态屏障。三是以发展沼气能源项目为突破口，实施生态富民工程，发展家庭生态经济，提高农户生产经营能力。实施以沼气为纽带的“林草——养殖——沼气——粮经”生态富民建设模式，实现厕、圈、沼、灶、菜、果良性循环，保护环境，美化村容，提高养殖水平，增加农民收入。

——加大科技推广力度，打造品牌农业。以科技进步为支撑，大力提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，努力提高中山台地开发的科技效益。一是实施“农业科技入户工程”,整合培训资源，对镇村干部和农民群众开展实用技术培训，扩大主导品种、主推技术的应用范围，培育一批科技示范户、示范园、示范点，增强农民的科技素质。二是优化资源配置，完善项目区科技推广服务体系，扎实搞好科技服务，加快农业科技成果在项目区的转化和推广力度，把农业先进技术落实到田块畜圈，增加综合开发的科技含量，发展市场农业。

（三）强化三大保障

——加强组织领导。牢固树立科学发展观、全局观、市场观，进一步提高认识，把中山台地综合开发作为库区农业发展的重要基础和支撑，列入各级政府议事日程，认真加以重视。各级领导要转变作风，经常性开展调查研究，了解掌握中山台地开发过程中的情况和问题，积极协调予以解决。加强有关部门之间的沟通与协调，实现信息互动，资源共享，形成合力。积极探索中山地区的群众工作方法，进一步宣传群众、发动群众、组织群众，把台地开发办成民心工程和德政工程，真正形成以农民为主体、政府引导、社会各方面参与的农业综合开发新机制。

——实行政策倾斜。目前，农业综合开发实行的是“国家引导，配套投入，民办公助，滚动开发”的投入政策，在一定程度上发挥了国家资金的导向作用，吸引了农民和部分社会资金参与农业综合开发。然而，由于开发资金多年来都重点投向了基础较好的平坝地区，加之，库区县处于西部贫困地区，存在“吃饭财政”有增无减，“一事一议”有议无钱，农发基金有渠无水，多元投入有台无戏，对偏高的自筹资金比例无能为力，对富有社会效益和比较效益的中山台地综合开发投入还明显不足。因此，迫切需要国家实行政策倾斜，调整投资方向，加大财政投入总量，适当调高中央、省级财政投资比例，取消县级配套和农民自筹，提高三峡库区中山台地农业综合开发政治、经济、社会效益。

——突出机制创新。立足当前，着眼长远，创新管理体制和运行机制。一是完善民主管理机制。强化农民的主体地位，在选项立项、项目建设、经营管理等环节，采用民主的方法，多听取农民的意见，建立利益联结和风险共担机制。二是建立多元投入机制。整合农业项目和资金，形成农业开发、农业结构调整、扶贫开发、农业生态建设、农村中小型基础设施建设等资金统筹安排、捆绑使用的投资机制。利用市场机制，通过贴息、补助、奖励等方式，吸引信贷资金、民间资金、工商资本以及外商资本投资中山台地综合开发。也可采取公开招标承包、拍卖土地经营权、租赁经营等多种形式，积极鼓励集体经济组织、农业企业、社会法人等多种投资主体参与山台地综合开发。三是创新管护机制。积极建立产权明晰、责任明确的资产产权管理机制，从根本上解决前建后毁、重建轻管的问题。对水利工程实行“两权三统”管理机制，所有权归村集体，使用权属村集体，由村集体确定专人或承包到个人进行统一管理、统一使用、统一运行；对道路和行道树可因地制宜实行不同的管理方式：第一，“拍卖式”，即竞标拍卖路权，中标人栽植、管理、受益行道树；第二，“合同式”，即路、树配套后，村集体固定路、树管护员，并与管护员、土地承包户签订管护和受益合同，实行统一管理，收入分成。