选举制度建设思考

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30年乃至50年社会主义民主政治建设的实践表明，民主的理想和民主的现实还是有区别的。民主政治建设不仅要受经济发展水平和生产力发展水平的制约，还要受历史文化传统、政治状况和国际环境的制约[1]。30年乃至50年选举制度的曲折发展也充分印证，虽然选举制度有其自身的规律和特点，但同时也与经济、文化、社会、政治发展状况有很大的相关性，尤其社会和政治状况对其影响更直接，也更强烈。选举制度和实践发展出现波折、停滞或徘徊，许多时候更是特定社会和政治现状的反映，甚至一些突发的社会和政治风波，也会极快速地传导于选举制度，影响到选举制度发展的进程。不可否认的是，30年经济、文化、社会不断发展并取得空前的成就，与此同时，30年选举制度和人民民主也不断发展，获得巨大进步。当然，我国还处在社会主义初级阶段，建设高度社会主义民主政治所必需的一系列经济文化条件不充分。一条基本经验是，选举制度建设必须坚持中国特色政治发展道路，从我国具体国情出发，从现阶段的政治经济条件出发，与经济社会发展和整个民主政治发展相适应，把程序民主与实质民主统一起来，实现社会主义政治制度的自我完善与发展。总体来看，我国的选举制度建设，基本上适应了经济社会发展和民主政治建设进程。

经验一：社会主义初级阶段的诸多因素都制约着选举制度建设，增加了选举制度建设的复杂性。选举制度的发展不可能超越特定的历史阶段，选举制度的某些改革，经常也是政治经济和社会条件相对成熟的结果。选举制度建设要适应经济社会发展和民主建设进程。

我国虽然在改革开放以来经济发展取得了惊人的进展，但人均水平依然很低，社会主义市场经济尚不完善，而封建专制主义影响深远，公民权利意识和民主传统缺乏，经济文化建设和和谐社会建设的任务非常艰巨，民主选举制度建设不可能超越这一现实。而且我国地域广、人口众、民族多，地区之间和城乡之间发展极不平衡，这又增加了选举制度建设和民主政治建设的复杂性。在小范围内可以做得到、做得好的事情，在大范围内可能做不到、做不好，甚至可能引发混乱。比如村委会选举中“海选”到现在为止，还不能为人大代表选举提供一个可以在任何情况下都具有可操作性的新模式，不可能把“海选”的所有成功经验快速搬进人大选举之中[2]；直接选举中行之有效的做法和成功的经验未必也能复制到间接选举中。况且，选举制度建设同其他各项民主政治建设一样，毕竟涉及到政治体制改革，涉及到体制层面上的政治权力的运作方式，对社会上不同的个人、群体、集团、阶级、阶层具有不同的政治价值，产生不同的影响；因此，推进选举制度建设的过程，不能不是人们之间政治关系、利益关系的调整过程；各种矛盾会集中地表现出来，加上多变的国际因素及某些突发因素，使这一过程愈加复杂[3]。30年我国选举法律的制定和多次修改，甚至有时进两步退一步、反反复复的过程，充分说明了这一点。任何脱离中国国情，超前于经济文化发展阶段和发展水平的民主建设，只能是空想；任何故步自封，落后于经济体制改革和经济社会发展水平的民主建设，也不利于社会主义的顺利发展[4]。

诸多因素都制约着选举制度建设。比如目前我国直接选举与间接选举并用的状况，就是我国社会主义初级阶段经济社会和民主政治现实状况的反映。应该说，直接选举比层层委托授权的间接选举，能更真实地反映人民的意志，更利于人民对公职人员的监督。逐步扩大直接选举，符合人民民主发展的方向，也是社会主义民主政治建设的目标。但能不能实行普选、采取什么样的选举形式，很大程度上并不取决于人们的愿望和价值判断，是各种因素综合作用的结果。1953年选举法直接选举仅限于乡、镇、市辖区和不设区的市，1979年选举法将直接选举的范围扩大到县一级，包括县、自治县、不设区的市和市辖区，乡、民族乡、镇。在一个县的范围内，群众对于本县国家机关和国家工作人员的情况是比较熟悉和了解的，实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督[5]。我国直选的范围还很有限，层次还很低。有人建议，在直辖市和有条件的设区的大城市进行省、市级人大代表直接选举的试点，对于乡、镇基层人民政府和有条件的县级“一府两院”的主要行政领导人，可以在试点的基础上，逐步做到由选民直接选举产生[6]。选举制度建设的实践告诉我们，扩大直接选举的范围，应充分考虑到我国各地区的实际情况，在我国经济社会发展水平逐步提高的基础上，有条件、有准备地逐步实现。邓小平同志根据我国的国情，特别强调要从实际出发，他曾多次讲到，“现在我们在基层搞普选，就是在县一级、城市一级搞普选，省市和中央两级是间接选举。像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间又不平衡，还有这么多民族，高层搞直接选举，现在条件还不够成熟，首先是文化素质不行”[7]。“即使搞普选也要有一个逐步的过渡，要一步一步地来”，“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件还不成熟。”[8]

选举制度的某些改革，经常也是政治经济和社会条件相对成熟的结果。我国不同历史时期采取不同的人口比例分别确定城市与农村每一人大代表所代表的人口数，就是不同历史时期不同政治经济和社会状况的反映。当相关的政治经济和社会状况发生了变化，也必定要求改变这一确定比例。进入新世纪，随着经济社会事业的全面进步和民主政治建设的加快，人民群众对民主有了新的更高的期待，公众平等参与选举的愿望强烈，科学发展观和构建和谐社会的提出，统筹城乡发展的要求和城乡一体化进程的加快，农村劳动力大量转移，“农民”职业身份和劳动性质的巨大变化，户籍制度改革的深入和城乡户籍差别的逐步取消，表明取消城乡代表所代表的人口数比例差别既是人民的愿望，也是符合实际的选择。再次修改选举法，城乡按相同人口比例选举人大代表，完全实现平等选举权的条件已经成熟，因此也被提上议事日程。修改选举法使城乡按相同人口比例选举人大代表，顺理成章已列入新一届全国人大常委会的立法计划。

经验二：选举制度的原则必须落实到选举技术层面，但完善选举技术同样在很大程度上受制于经济社会发展状况。如果超越现实采取某种看似“先进”的程序或技术，实践中的效果却未必是理想的。要努力创造条件，把选举制度的理念和原则，一步一步变成具体技术和可操作的规范。

对选举制度的回顾和总结，既要有宏观层面的梳理，也不能忽略微观层面的总结。技术上的改革和进步同样不可忽视。宏观的、理念的、原则的东西，必须落实到微观的技术的层面和一些细节上，否则再美好的理念和原则也只能是空中楼阁，可望而不可即。一个民主的选举制度缺乏系统的程序和技术上的支持，就会导致这一制度在实践中的效果大打折扣，甚至有违真正选举的初衷[9]。选举制度的发展进步很多都体现在机制、技术和细节上，而技术、细节上的进步又会大大促进制度的完善。30年选举制度之所以有如此大的进步，就是因为那些宏观的、理念的、法律原则的东西，一步一步落实到了具体技术上，变成了可操作的规范。正如选举表决方式的变化，从公开投票到无记名秘密投票，从鼓掌或举手表决到按表决器表决，使选举人的意志得到更充分更真实的表达，选举的民主性大大增强。无怪乎有人惊叹：“细节一小步，民主一大步”。实践让我们同样发现，选举技术的选择和改革，在很大程度上也受制于经济社会发展状况，选举程序和技术必须符合实际，才能真正起作用。

目前之所以采用“某种”选举程序和技术，事实上是有其政治经济和社会原因的；如果超越现实采取某种看似“公平合理”的程序或技术，实践中的效果却未必是理想的。如各级人大代表名额问题，看起来这并不是一个带根本性的问题，只是个具体安排或技术问题，但它的确就是受到我国目前的政治和社会现实制约；要改革完善人大代表名额问题，也得立足于政治社会现实。按照健全法制的要求，各级人大代表名额应当由法律加以规范。1953年选举法对各级人大代表名额是作了具体规定的，但除全国人大代表约为1200人左右[10]，地方各级人大代表名额现在看来还是偏多。事实上，代表名额过多，既不便于召开会议、讨论问题和解决问题，也不利于提高代表的素质和人大制度建设，还会增加经济和其他方面的成本。但考虑我们的地域广、人口众、民族多的国情，以及社会主义政权人大代表的广泛代表性、方方面面都要有自己代表的实际，代表名额不可能一下子减少很多。1979年重新修订选举法时，曾经提出过各级人大代表名额方案，由于各方意见很不一致，选举法仅对全国人大代表名额作了具体规定，对地方各级人大代表名额没有具体规定，只对确定代表名额的原则作了规定，即由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，按照便于召开会议、讨论问题和解决问题，并且使各民族、各地区、各方面都有适当数量的代表的原则自行确定。

新选举法制定不久，彭真同志就提到，代表名额“多少为好？经验证明，代表人数太多了，并不便于代表们充分讨论和决定问题，我倾向于代表大会人数不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于开会讨论、决定问题才好。代表人数过多，因为时间的限制，不可能都畅所欲言，不便展开讨论，甚至小组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发扬民主”，“我看现在代表人数恐怕是偏多了，还是稍少一点好”。但他同时又指出，“我们是无产阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政国家。代表的选举，既要以工农联盟为基础，又要照顾到能代表人民的各个方面。二者不可偏废。”[11]杨尚昆同志也讲，“许多人，其中包括不少全国人大代表，建议适当减少代表名额。这个意见是可取的。当然，我国是一个地域辽阔、人口众多的多民族的社会主义国家……代表人数也不宜太少，太少了不足以体现应有的代表性。”[12]由于法律没有具体限制地方各级人大代表名额，一些地方人大代表名额急剧膨胀，影响到代表大会的效能。在这种情况下，1986年全国人大常委会办公厅和法工委经过调查研究，提出了《地方各级人大代表名额方案》，下发各地参照执行。总的看，各级人大代表的名额比过去都有所减少。实践表明1986年方案是适当的，也是可行的[13]。1995年修改选举法对各级代表名额作了具体规定，按照法定程序确定了代表总名额后，一般不再变动。目前我国各级人大代表名额仍然偏多，但一般认为这也是同我国目前的经济社会和民主政治发展状况基本相适应的。看起来是理想状态的制度未必就是适合国情的。当经济社会发展尚未达到这一步，立即减少代表名额就不太现实。

选区划分在不同历史时期侧重点不同，也是我国选举制度根据经济社会发展和人们生产生活居住各方面的实际状况所作的调整。1953年选举法规定为选民按居住状况划分选区；1979年新选举法规定为按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分选区，这是以生产、工作单位优先；1986年又修改为选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位和工作单位划分，这是以居住地优先。在实践中，农村基本上按居住地划分，城市则主要按生产和工作单位划分。如何兼顾界别和地域，是过去选择选区划分方法主要考虑因素。按居住地划分选区的优点是选区与选民利益联系密切，选民选举地位更为平等，便于选民监督和罢免代表；难点是选举组织工作难度大，选举费用高，保证代表“合理的结构”比例难度大。按生产单位划分选区的优点主要是选举组织工作方便省事，选举费用相对低，容易产生界别或某方面的代表；缺点是选区与选举人大代表利益关系不密切，单位选民参选积极性不高，按单位划分选区易造成选举中的不平等，选民对代表的监督罢免权难以落实等。

我国市场经济的快速发展和经济社会结构的巨大变化，已成为选区划分的重要影响因素。社区作为聚居在一定地域范围内的城市居民所组成的社会共同体，在城市建设与管理中的地位和作用越来越重要，以选民居住地划分选区被普遍看成是发展方向。在这方面应进行积极的探索。此外，随着改革的深化，企业管理方式发生了变化，无主管部门的企业数量大增，“单位人”已大大少于“社会人”，流动人口数量逐年增加。因此，一般地认为按居住状况划分选区更能发挥选举的作用和优越性。但是在我国，划分选区要与代表构成统筹考虑，以便能够较好地实现代表的“合理”构成，要使各个界别能有适当数量的代表，所以至少在目前，不可能单一地按地域划分选区。此外，随着多种经济成分的发展，形成了新的社会阶层；外来人员大量增加，数亿农民工生产生活在城市。如何保证农民工的选举权和被选举权，如何使社会新阶层中的人员产生适当的代表，对划分选区提出一些很强的技术要求。很多地方都进行了有益的探索。但城镇和农村的情况很不相同，发达地区与落后地区的情况也有很大差别，要从实际出发，依实际情况制定选区划分方案。依目前的实际和各地的经验，划分选区可采用混合划分方法，采取以区属范围和区域范围划分相结合、以区域范围划分为主，以居住区划分和单位划分相结合、以居住地划分为主的方式，科学合理划分形成独立选区、联合选区、混合选区。

经验三：各地方情况千差万别，因此选举工作必须在严格依法办事的基础上，把法律规定同各地的实际结合起来，唯此才能更好地实现法律的意图。要特别注意的是，结合各地实际并不意味着可以实践为借口任意“变通”法律。

正因为在我国各个地方、各个民族的情况千差万别，选举法律虽然尽可能地考虑了不同情况，但很多时候只能做统一的规定。因此，必须在严格依法办事的基础上，把法律同各地的实际结合起来，唯此才能更好地实现法律的意图。比如划分选区的大小，选举法规定：选区的大小按每一选区应选代表一至三名划分，城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等[14]。人口比例原则是分配代表名额和划分选区的基本原则。即每一选区选一至三名代表划分，而且城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。在这个前提下，按照便于选举活动的原则、属地原则、便于代表联系选民和选民监督代表的原则等，划分适当规模的选区。应该说只要依据法律规定的人口比例、按照“每一选区选一名至三名代表划分”，就是合法的、有效的，也就是说可以是大选区，也可以是小选区。目前许多地方都是大、小选区结合，以大为主。

大选区代表名额多，差额数小，如四选三或三选二，竞争性减小。设置大选区比较多，可以较好地保证组织安排的人选当选，确保选举“一次成功”，代表的结构比例操作上难度相对小一些。但从另一个方面看，小选区更有利于选民的选择。一般以一个选区选一、二名代表为宜。凡符合选一名代表的单位，就应单独划分一个选区，选区划大了，既不利于选民行使直接选举的权利，也不利于组织选举。一般认为，应该逐步扩大小选区的比例，选区规模小，选民比较了解本选区的情况，有利于选区提名和确定候选人，也有利于代表当选后联系选民，加强选民对代表的监督；每个选区只选一名代表，按照法律规定，候选人为二名，实行“二选一”，实际上加大了代表差额的比例，增加了选民对代表候选人的选择性，有利于促进社会主义民主意识的提高；小选区还有利于减少“戴帽下达”的指选、派选代表的做法。当然，实践中的情况往往是复杂的，有些人口比较多的机关、企事业单位，又不宜划分为几个选区的，有的村委会或居委会较大的，以及选区需要选举产生某特定方面代表的，或者选区需要选举产生下派代表的等特殊情况，只要不超过选举三名代表名额，还是应该划分为一个选区[15]。再如，法律虽然比较详细地规定了各少数民族代表名额的分配比例和原则，但实际划分选区时也得考虑适当照顾少数民族的因素，对居住较集中的少数民族，尽可能单独划分为一个选区，尽量避免把不同民族特点的两个民族联合划分为一个选区，以便于保障少数民族不同比例的代表选举，照顾民族传统习惯、语言，方便代表联系选民和反映民族的特殊要求。

要特别注意的是，选举工作要结合各地实际，并不意味着可以实践为借口“变通”法律。选区划分实践中要坚决避免为了“保证”某些特定的人当选代表，或以其他种种借口任意突破或“变通”法律规定的人口比例原则，导致选区过大或过小、影响平等选举的原则。流动票箱和委托投票的使用也应结合各地实际而不可突破规定。流动票箱和委托投票是选举法根据我国的实际、总结实践经验而规定的两种特殊的投票方式。委托投票是为了方便那些因为种种原因不能亲自到投票站投票的选民，通过委托他信任的选民来行使自己的选举权的方式；而流动票箱投票是为了方便老弱病残和居住分散、交通不便的选民，由选举委员会派出工作人员携带票箱到选民住地或者工作场所，让选民投票的方式。委托投票和流动票箱主要在农村选区使用，对于保障因外出务工经商或疾病等非主观原因不能亲自参加投票的选民充分行使选举权利，起到了积极作用。存在的问题是流动票箱和委托投票被大量采用，使这种辅助投票形式反而成了投票的主要形式，而流动票箱不便选民广泛地参与和监督，委托投票容易造成舞弊和选民意愿表达失真，难以保证选举的公正[16]。当然，我国广大农村交通和居住状况千差万别，大量人口外出务工经商，简单取消流动票箱和委托投票是不现实的，必须根据当地交通和居住实际情况、老弱病残及外出务工经商等不能亲自参加投票人员的状况，实事求是地采用流动票箱和委托投票。

经验四：选举制度建设是社会主义政治制度的自我完善与发展，必须始终不渝地坚持党的领导、坚持社会主义方向不动摇。但是我们也要防止不加区分地拒绝那些具有普世价值的人类政治文明成果、甚至以种种借口抵制或拖延选举制度建设的倾向。

选举制度是我国社会主义政治制度的重要组成部分，是实现人民民主的基础制度。选举制度建设是社会主义政治制度的自我完善与发展，必须始终不渝地坚持党的领导、坚持社会主义方向不动摇。离开四项基本原则，选举制度建设和选举工作就会迷失方向甚至陷入混乱，“就不能保证有一个坚定正确的政治方向，不能保证有团结稳定的政治和社会环境，不能保证有统一的意志和统一的行动，因而也就不会有改革开放和社会主义建设的成功”[17]。在选举制度建设上，要坚持马列主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，运用马克思主义的世界观、历史观、价值观和方法论，观察、认识和总结我国民主选举制度建设的问题，观察和分析复杂的国际国内形势和选举制度建设所面临的机遇与挑战。要坚持中国特色的社会主义道路，加强和改善党的领导，保证政治和社会的稳定，保证政治建设同经济建设、文化建设、社会建设的协调发展。我国的民主选举制度，有其自身的规律和特点，只能选择符合中国国情的发展道路，只能按照自己的节奏和步骤有序前进。“一种体制对于某一国家来说可能是优越的，因为它比较适合于这一国家的社会经济、政治、文化状况与历史传统，有利于这一国家的发展与稳定。而对另一国家来说未必‘优越’，因为它不一定适合那个国家的国情”[18]。很重要的一点是，“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一看国家的政局是否稳定；第二看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三看生产力能否得到持续发展”[19]。

但是我们也要防止另一种倾向，就是不加区分地拒绝那些具有普世价值的人类社会政治文明成果，把西方国家选举中的一些形式问题和技术问题也一概加以排斥；甚至以种种借口抵制或拖延选举制度建设和民主政治发展。“没有民主，就没有社会主义”，“人民民主是社会主义的生命”，事实上社会主义民主作为人类文明成果，与其他类型的政治文明成果有相通性和继承性，需要吸收和借鉴人类一切文明成果。况且民主选举的运行方式和机制、选举的一些具体制度和操作技术，本身只是一种工具，并不带有阶级性质。其工具性决定了它既可以为资产阶级政党所用，也可以为工人阶级政党所用，资本主义国家可以用，社会主义国家也可以用。我国的选举制度尚处于初级阶段，非常需要吸收和借鉴人类政治文明的优秀成果。改革开放30年的历程一再向我们表明，经济建设要发展，社会建设和政治建设也要发展；经济体制改革要不断深化，政治体制改革也要及时跟进并不断向前推进。前进的道路上会有困难和曲折，但后退是绝没有出路的。因此，一定要解放思想，实事求是，与时俱进，突破那些不合时宜的观念和做法，以非凡的勇气和智慧，有序而又坚定不移地推进民主政治建设和选举制度建设。