乡镇水利站管理思考

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为了解基层乡镇水利站在新时期、新形势下的发展情况，探索乡镇水利站在新一轮乡镇综合改革中“究竟要不要保留或设立”，“以什么样的管理体制和形式保留或设立”，“保留或设立以后怎样保障其运行”等问题，根据汪部长的指示，我于今年3月28日至4月2日、4月19日至22日，带领部办公厅、农水司、财经司、规计司、中国水利经济研究会等部门和单位的负责同志，分别到*省苏南、苏中地区和北京市昌平、怀柔、顺义等县区进行了两次专题调研。在调研中，我们多次召开关于乡镇水利站改革发展和运行情况座谈会，听取*省、北京市以及有关基层水利部门和乡镇水利站的工作汇报，实地考察一些水利（水务）站，并在*的张家港市和北京的怀柔区分别召开农村水利服务体系建设研讨会，进一步了解乡镇水利站在新形势下的改革、发展、运行情况，了解基层干部和群众对保留或设立乡镇水利站的要求以及加强这一领域的改革和发展建议。现将调查情况报告如下：

一、乡镇水利站设立的由来及尴尬的生存发展环境

在上个世纪80年代以前，我国农村小型水利工程一直由农村集体组织管理。党的十一届三中全会后，党中央在农村实行联产承包责任制的政策，农民的生产积极性大大提高，广大农民迅速解决了温饱问题。但是在这种情势下，也出现了另外一个问题，即有的地方认为有了好政策就什么问题都解决了，因而忽视了农村水利的建设和管理，不仅多年投入不足，而且管理缺位，大量的农田水利工程被侵占、遭破坏，造成了农村水利的严重滑坡和农业基础生产条件的不断下滑，并在以后不断出现的水旱灾害中频繁暴露。针对这一问题，80年代中期，党中央、国务院多次深入农村开展调查研究，随后提出了加强水利经营管理工作的指示。1986年，国务院召开农村水利工作座谈会，国办随即转发了《关于听取农村水利工作座谈会汇报会议纪要的通知》。在充分肯定不少地方创造性地设立乡镇水利站经验的基础上，同年劳动人事部、水利部颁发了《基层水利水土保持管理服务机构人员编制标准》，明确提出在增加农田水利基本建设投入的同时，设立农村乡镇水利站，建立健全农村水利服务体制，并规定了乡镇水利站的权属、职责和编制。从此，乡镇水利站在我国广大农村逐步设立，有的省、自治区、直辖市除城市近郊外，所有乡镇都组建了以水利站为主要形式的基层水利服务体系，有力地推进了农村水利的开展，扭转了农村水利工程管理失控的局面。我们这次调查的*省，1987年，该省编办、水利厅以苏水灌〔87〕23号文，在全国率先对全省乡镇水利站实行定编定员（每个水利站5个编制，每个编制每年补助经费1万元），并把乡镇水利站作为县级水利部门的派出机构，实行“条块结合、以条为主”的管理体制，从而为强化基层水利服务体系建设提供了组织保障。北京市也于1987年以编办和水利局联合发文，在当时的10个县批准设立了乡镇水利站，也实行“条块结合，以条为主”的管理体制，把水利站作为县水利局的派出机构，人财物统一由县水利局管理。这些水利站在北京市农田水利基本建设以及水土保持和农村水利工程管理中都发挥了重要的作用。

但是，就全国而言（包括*省和北京市），乡镇水利站从诞生之日起，就一直面临着尴尬的生存环境：一是经费不足。大多数地方是有编制而无经费，即使像*、浙江、北京、广东、山东这些沿海经济发达地区，也只是从财政上安排部分人头费，不足的要自己去创收。这种财政支付政策逼着乡镇水利站不得不从事多种经营等创收活动。二是人员超编情况严重。乡镇水利站是水利上最基层的管理机构，一些乡镇政府一直把它作为安排人的地方，不少地方不顾编制控制，致使小小的水利站人满为患。有的地方水利站被称之为“书记处”、“养老院”。*的苏南，在上世纪80、90年代乡镇水利站大力发展多种经营以后，兴办了许多企业，招聘的工人都由县（市）政府另批编制作为水利站的成员。到后来企业破产或改制以后，就形成了重大的包袱，留下了不少后遗症。三是“以条为主管理”与“以块为主管理”的争论和变动不断出现并反复发生。按照国务院最早作出的规定，对乡镇水利站实行的是“条块结合、以条为主”的双重管理体制。但是一些地方的乡镇政府一直想独管这块阵地，特别是对发展多种经营后资产比较殷实的水利站，更是想统揽这一领域的人财物资源配置权。因此，每隔几年特别是每遇乡镇机构改革，这一争论就会出现，有的县（市）甚至不经水利部门同意，就擅自将水利站划交乡镇政府管理，造成了体制的不顺、管理的混乱和国有资产的流失。为此，1992年国务院又以49号函通知全国各地，再次明确乡镇水利站应作为县（市、区）水行政主管部门的派出机构进行管理。

近几年来，随着社会主义市场经济体制的不断完善和农村改革的深入，乡镇水利站的生存发展又出现了新的情况，除了运行经费仍然不足外，还遇到了两个新问题：一是农村普遍撤并乡镇，撤并乡镇以后，新的水利站以什么样的形式设立，富余的水利站人员如何解决，成了各级水利部门面临的新课题。二是不少地方在乡镇机构改革中农村服务体系中的几站几所或撤并或砍掉，并将撤并后组建的新的农村服务体系全部交乡镇政府直接管理。这种情况又使水利站的生存发展遇到了新的挑战，不仅管理体制发生了变化，改变了归口管理，而且又带来了水利资产流失等新问题。像*省的丰县，从1997年至2003年，各乡镇就平调和挪用水费5000多万元。因此，要不要设立水利站，设立什么样形式的水利站以及用什么方式管理水利站，成了当前各级水行政主管部门最为关注的问题。

二、*和北京设立区域或流域水利站的做法和经验

我们这次调查的*省和北京市，都是新一轮乡镇机构改革搞得比较深入的省、市，也是城市化进程发展比较快的省、市，特别是*省撤乡并镇力度很大，3年时间内乡镇个数已由原来的2028个并为1200多个。这样的改革和撤乡并镇必然涉及乡镇水利站的去留以及管理体制、管理形式问题。但是*省政府和北京市政府在这次新一轮改革中能够正确地处理改革与发展、稳定的关系，正确地处理水利与农村经济社会发展的关系，决定保留乡镇水利站并创造性改为设立区域或流域水利站，全面加强管理，推动水利站逐步走上良性发展道路。他们的主要做法和经验包括：

一是正确认清新形势对乡镇水利工作的新要求，明确水利站的定位，保留水利站的设置。

这两个省、市的政府都深刻地认识到，当前正处于社会体制转型和经济快速发展的新时期，治水思路正由工程水利向资源水利，由传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变，农村水利工作正由传统的农田水利向城乡统筹、工农并重转变，特别是他们正在实施率先全面建成小康社会和现代化的战略，迫切要求加强城乡防洪保安，水资源管理、保护及优化配置，水环境治理和农田水利基本建设等。因此，加快农业基础设施建设，确保粮食安全，创建农村良好的水环境，做好为“三农”服务工作，就成为农村水利的新要求。同时认识到，保留乡镇水利站这一管理机构，能延伸县（市、区）水行政主管部门的职能，具体承担乡镇防汛抗旱、水利建设、工程管理、区域水资源规划、水资源配置、水环境建设与保护、农业节水技术推广、农村水利建设组织和水行政执法等繁重的任务。如果减少了这一管理层面，县（市、区）水行政主管部门对农村水利上的诸多事情则管不了，也管不好。为此，他们确定保留乡镇水利站并明确乡镇水利站的职能：

（1）负责国家、省、市、县各级政府涉水法律和方针政策的贯彻实施，实行依法治水、依法管水；

（2）协助制定所在乡镇范围的水利建设中长期规划、年度实施计划，组织制定水资源开发、配置和保护以及农田水利基本建设、水土保持、防洪等相关专业规划，并监督实施；

（3）负责所在乡镇农业、工业、生活用水的计划制定与节水、水环境保护、水污染防治等涉水事务管理；

（4）组织、指导乡镇水利工程建设、管理，协助做好辖区内各类水利工程设施管理体制改革；

（5）承担所在乡镇防汛抗旱日常工作，做好防汛抗旱物资的筹集、调拨；

（6）组织指导所在乡镇范围内的水土保持；

（7）承担节水新技术、新措施的推广运用，发展节水灌溉，解决人畜饮水，推进实现人饮安全战略；

（8）完成上级水行政主管部门和所在乡镇党委、政府交办的其他工作。

二是按照精简、效能和水资源实行流域管理的原则，在撤并乡镇的情况下，在新的中心乡镇所在地设立区域水利站（有的叫中心水利站）或流域水利站（所），并重新定编定员。

*省根据撤乡并镇的需要，在撤并乡镇后所确定的新的乡镇所在地重新设立区域水利站。如张家港市原先有28个乡镇，撤乡并镇后变成8个乡镇，他们就在新确定的8个大的乡镇设立区域水利站，其余的20个乡镇水利站也分别归并到新成立的8个区域水利站中。对新设立的区域水利站，*省根据管理区域的范围、人口数量、水利工作量等因素，重新定编定员。一般管理范围在120平方公里以上的设6人，80～120平方公里的设5人，60～80平方公里的设4人，60平方公里以下的设3人，水利工作量大的可适当增加1人。对苏南经济发达地区，乡镇水利站的人员编制可再适当增加1～2人。对定编定员后的水利站富余人员，区别情况妥善分流和安置，不留后遗症，确保稳定。北京市的做法也是从自身的实际出发，针对近郊城市化加快发展的需要以及旅游业发展的需要，抓住近几年撤并乡镇和郊区各区县政府改革的机遇，按照水资源实行流域管理的原则，为实现建设“清洁小流域”的目标，打破乡镇界限，建立流域水务站（所）。北京市14个郊区区县原有水利站306个，目前已在11个区县组建流域水务站93个，定编1229人，已到岗1021人，其中大专以上263人，中专435人，中专以下323人。定编和精简人员的做法与*基本上大同小异，只是由于北京正在实施建设“清洁小流域”的发展战略，水务站大都有一个污水处理公司，因而编制略宽一些。

三是明确水利站或水务站为县（市、区）水行政主管部门派出机构，实行“条块结合、以条为主”的双重管理体制。

北京市水务局通过协商并经北京市政府同意，2003年出台了《北京郊区水务站（所）建设管理办法（试行）》，明确规定流域水务站（所）作为区县水行政主管部门的派出机构，对基层水务实行统一管理。*省原有的1328个乡镇水利站，其中实行“以条为主、条块结合”的有1047个，占79%，还有279个水利站由乡镇政府管理，占21%。对乡镇政府管理水利站的体制，*省水利厅正在向政府打报告并建议制定规定，改行“条块结合、以条为主”的管理体制。对“条块结合、以条为主”的管理体制，*省和北京市的政府领导和水利部门的同志在这次调查中都明确地指出：这种管理体制适合中国的国情、省情、县情和乡镇实际，也适合水利发展和管理的需要。以条为主，就是把乡镇水利（水务）站（所）作为县（市、区）水行政主管部门的派出机构，实行人、财、物统一管理，便于农村水利的发展。而“条块结合”，就是乡镇水利（水务）站（所）工作人员中党员由乡镇党委管理，所有的工作人员也参加所在乡镇的相关中心工作；对乡镇水利站的工作人员考核考察实行双重互动，这样有利于监督机制的实施，也有利于为乡镇水利站的发展运行创造良好的地方环境。

四是实行全额补助或差额补助的财政转移支付方式。

我们这次调查的这两个省、市都根据乡镇水利（水务）站（所）所从事事业的公益性，将其定为事业单位，对定编人员和运行经费实行财政全额拨款或定额补助。究竟是全额拨款好还是差额补助好，由县（市、区）根据地方财力和乡镇水利站的创收实际来定。像北京市93个乡镇水务站（所），实行全额拨款的33个，差额补助的24个，还有36个因为实力较强，实行自收自支。*的水利站基本上实行差额补助的政策，目前该省水利厅又在打报告要求省政府在出台新的政策中将其定为全额拨款的事业单位。

通过这次调查，从总体上来看，*省、北京市在乡镇水利站的工作和管理上是有成绩的，其经验也是值得推广的。他们的经验可以概括为四条：一是各级领导尤其是省、市政府的领导高度关心乡镇水利站工作。不因其“小”而认为可有可无，也不因其“小”而认为可抓可不抓，而是把乡镇水利站放在整个水利的大盘子中一并考虑，既抓大的水行政主管部门改革，也注意抓大而不放小，从而推进了城乡水利协调发展。二是善于创新。既认定乡镇水利站需要保留，但又不拘泥于过去的老办法、老经验，而是根据经济社会发展的需要和农村改革的要求，从实际出发，创新水利站的设置形式，不搞一刀切，并理顺管理体制。三是在水利站保留或重新设置以后及时帮助解决问题。着重从政策上、法规上作出规定，不留后遗症。四是正确处理改革、发展、稳定的关系。妥善安排原有的水利站职工，虽然是“重新洗牌”，但注意平滑过渡，减少震动，保障稳定。

在全国而言，*、北京是财政实力较好的省份，在财政支农、对基层水利服务体系的扶持等方面肯支持、也有能力支持。对绝大部分财政相对困难的中西部省份来讲，一方面农村水利建设任务重、基层水利服务体系弱，另一方面，财政困难、资金缺口大，在这种情况也应借鉴*、北京等地的经验进行基层水利站改革，设置区域或流域水利站以强化对农村水利的建设和管理。

三、关于加强乡镇水利站工作的建议

为了进一步推动城乡水利协调发展，适应中央关于乡镇体制改革的指导意见，根据这次调查，现就加强和改进乡镇水利站的工作提出以下建议：

第一，首先要认定保留和设立区域（流域）水利站的必要性。

水利是农业的命脉，是国民经济的基础设施；水资源是经济社会发展的自然资源和战略资源。我国要在2020年全面建成小康社会乃至逐步实现现代化，关键是要解决好“三农”问题。没有农村的小康就没有全国的小康，没有农村的现代化，也没有全国的现代化。当前影响农村经济社会发展的一个重要问题是水利发展滞后，水利基础设施建设和水资源管理、水利工程管理远远不适应农村经济社会发展的需要。而要做好这方面工作，单单依靠县级水行政主管部门的力量是根本不够的，需要在这一层面上有一个机构来主抓。就像对全国的七大江河流域管理一样，如果没有流域管理机构具体负责，而完全靠水利部的力量，实际是无法管好的。实践证明，区域（流域）水利站的设立是一个客观的要求和必然选择，符合农村经济社会发展的需要。因此，建议在新一轮机构改革中设立区域（流域）水利站这一机构。当然，为了“精兵简政”，乡镇农业服务体系中能够走向市场的可以取消或归并，但涉及公益性事业的站所就不一定非取消不可。如有的地方将畜牧兽医站取消了，结果在世界禽流感多发的形势下又恢复了，并重新下批了编制，更何况农村水利的公益性更强、服务领域更广、社会经济发展的要求更高。决不能等到基层水利服务体系滑坡到了谷底，再重新组建。历史上农田水利基本建设的组织管理上就有这方面的教训。

至于要不要乡乡镇镇都设立水利站，我们认为可以从实际出发，不搞一刀切。防汛抗旱任务重的乡镇需要保留乡镇水利站，其他地方可设立区域（流域）水利站。*省和北京市设立区域水利站、流域水利站的做法就是解放思想、实事求是的范例。

第二，保留或设立的区域（流域）水利站一定要理顺管理体制。

从这次调查和全国普遍反映来看，我们认为对区域（流域）水利站还是作为县级水行政主管部门派出机构，实行“条块结合，以条为主”的管理体制比较好。这种体制可以保证水资源的统一管理，可以保证用于水利的各种资源的统一配置，防止水利资源资产的流失，也可以充分调动乡镇政府发展水利事业的积极性和主动性。

第三，对保留或设立的区域（流域）水利站一定要落实经费，保障其运行。

根据水利站的服务职能，应将其定性为公益性事业单位，其机构人员、运行费用及专项经费要纳入县级财政预算。由于各地的财政情况不同，目前可采用差额补助的方式，即县级财政可安排一定比例的人头费和运行费以及专项经费，这是主渠道；不足的部分可以从水费计收和多种经营创收中解决，这是辅助的渠道。为此，可鼓励水利站利用水土资源发展多种经营。

第四，要全面定编定岗，深化内部改革，推行全员聘用制。

要严格控制人员编制，并合理设置岗位，实行一人多岗，以岗定责，以岗定酬。要深化内部改革，实行竞争上岗和全员聘用制。规定一聘几年，可以按期解聘也可续聘。但对所聘人员聘用期的养老、失业、医疗保险等，一定要按省和所在地人民政府的有关规定缴纳。要研究探索长??运行的轨道，为推动农村经济社会的可持续发展作出实实在在的贡献。