提升水利经济社会发展思考

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**来，大家以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，紧紧围绕“两个率先”和建设和谐*的目标，通过认真听取专家教授的专题讲座，以及*水利“*”发展规划纲要、*水资源利用规划主要成果的汇报，达到了增加知识，拓宽视野，优化思路，提高能力的目的。刚才几位同志交流的学习体会，就充分展示了大家的学习收获。我相信这样的学习会将对提高我们的工作水平，推动*水利的改革和发展产生积极的影响。

最近，围绕制定“*”*水利发展规划，大家都在思考和研究新形势下*水利发展的一些方向性、全局性的重要问题。借此机会，我谈一些自己的思考，和同志们一起交流，也作为对这次学习会的一个小结。

我讲的中心内容是：把握两个规律，坚持科学治水，不断提升水利保障经济社会发展的能力。下面，我主要讲三个方面的问题。

一、遵循“两个规律”，是实现科学治水的客观要求

“*”是我们*实现“两个率先”，建设和谐社会的关键时期，工业化、城市化是这个时期的突出标志。水利，作为支撑和保障经济社会发展的重要基础设施，迅猛发展的工业化和城市化既为水利事业发展提供了难得的发展机遇，也对水利事业发展提出了新的挑战，需要我们在科学发展观的指导下，努力按照水的自然规律和市场经济规律的要求，不断解放思想，更新观念，总结经验，调整思路，深化改革，积极创新，发展资源水利，适应经济社会发展的新需求。

首先，遵循“两个规律”，是水资源的特殊属性所决定的。水是人类赖以生存和发展的重要自然资源和战略性的经济资源。作为一种自然资源，水有其自身的运动规律。顺其规律，维护它的循环系统，保护它的生态平衡，就能兴其利，除其害，实现水资源的可持续利用，保障人类经济社会的可持续发展；反之，违背水的自然规律，盲目地开发利用，破坏它的生态平衡和循环系统，就会影响到水资源的可持续利用，甚至威胁到人类经济社会的可持续发展。作为一种经济资源，又必须按照市场经济规律的要求，发挥市场机制对水资源配置的基础性作用，追求水资源配置的效率最优化和效益最大化。只有这两者的有机结合，才能实现对水资源的有效管理，才能保证水资源的良性循环和可持续利用。国家正在建设中的南水北调工程，是一项跨长江、淮河、黄河和海河四大流域的大规模、长距离的水资源调配工程。该工程不仅在技术层面上对水资源的生态平衡和环境保护进行了充分的科学论证，而且在投资建设和运行管理上，依据水资源的经济属性，实行准市场运作的模式。这也充分反映了我国水利管理体制改革的一个重要趋势。

其次，遵循“两个规律”，是水利工作贯彻科学发展观的必然要求。科学发展观既讲发展速度与效率，更讲发展的协调和平衡。贯彻到水利工作上，既要讲水资源的开发效率和效益，又要讲对水资源的良性循环和可持续利用。如果我们只追求水资源的开发效率和效益，就会失去对水资源的有效保护，破坏水生态循环系统，使水资源失去了可持续利用的条件；如果我们只讲水资源的保护，不讲开发利用，既不符合人类对社会的发展规律，也不符合今天工业化、城市化发展的客观现实。要建立在水资源良性循环、安全可靠的基础上，对水资源进行科学开发利用，实现人水和谐、经济与资源环境的协调发展。简单地说，既要保护资源，又要发展经济。

再次，遵循“两个规律”，也是*水利实践的经验总结。建国50多年来，*水利按照水的自然规律和经济社会的发展要求，进行了大规模的治淮、治太、治江、海堤达标工程和若干区域性治理的水利工程建设，在除水害、兴水利方面取得了巨大成就，不仅形成了具有较高标准的防洪排涝工程体系，而且建成了淮水北送、江水北调、江水东引和引江济太等跨流域水资源调度工程体系，为全省经济社会发展提供了有力的水资源支撑和保障。但是，我们也有违背水的自然规律的盲目开发，而导致水患灾害的严重教训。一度时期，我们为了一时的经济利益，盲目圈围湖荡资源，导致严重的生态失衡而引发灾害。*0年全省水域总面积为1.64万平方公里，其中湖泊水域面积为0.67万平方公里，与1978年测绘和统计资料相比，水域减少了1316平方公里，下降7.4%，其中湖泊水库面积下降817平方公里，下降10.8%。最为典型的是里下河地区，解放初期该地区的湖荡面积是900多平方公里，对该地区雨涝起着十分重要的调蓄作用。由于多年来只讲开发不讲保护，使得该地区的湖荡面积从900多平方公里减少到1991年的550多平方公里，到了*3年又进一步减少到60平方公里，导致内部调蓄功能的严重削弱。1991年和*3年淮河大水，这个地区都是受灾最重的地区。实践证明，治水，只有坚持水的自然规律和市场经济规律的有机结合，才能既保证水资源满足经济社会的发展需要，又保证水资源的良性循环和永续利用。

二、运用“两个规律”，正确认识*经济社会发展中的水问题

*是一个经济大省，地处东部沿海，经济发达，工业化、城市化发展快、程度高；同时，*也是一个水利大省，地处江淮沂沭泗流域的下游，防御水患灾害的任务一直很繁重。特别是进入21世纪，随着工业化、城市化的加速发展，使*水问题又出现了许多新情况，不仅防洪安全的约束仍然存在，而且资源环境方面的约束更为突出。这里我主要分析一下*在水资源、环境方面出现的新情况。

1、水资源的供求关系发生了新的变化。主要反映在两个方面：首先，流域上中游进入我省的有效水资源呈减少趋势。这几年，由于全国小康社会进程的加快，在我省流域上中游其他省份的经济社会发展也在明显的提速，反映到水利工作上，就是对水资源需求的迅速增长，开发利用水资源的力度越来越大，水资源地方保护的意识也越来越强烈。在淮河流域，安徽、河南两省在中央政府的支持下，投资数百亿元进行流域骨干工程建设和重点区域治理；在沂沭泗地区，山东省在上游地区进行重点水库建设和改造。这些骨干水利工程的建设，不仅大大提高了上中游洪水归槽下泄的能力，也大大增强了这些地区平水和枯水年份雨水资源的拦蓄能力。也就是说，在今后的丰水年份，流域上中游的洪水下泄更快、更猛，洪峰也会更大，对我省的威胁更加突出；而在平水和枯水年份，流域上中游进入我省的可用水资源将会越来越少，而且这将是一个难以改变的基本趋势。其次，局部地区水资源供求矛盾将更加突出。我省水资源分布不均，南多北少，南部多年平均降雨量为1100毫米左右，而淮北地区只有900毫米左右，干旱年份只有400-500毫米，而且季节分布不均，汛期降雨为全年的70%左右，雨水资源的实际利用率很低，是我省的主要缺水地区。*0年以来，我省淮北地区提引长江水量年平均为65亿立方米。再从这个地区经济社会发展的阶段来看，由于该地区尚处于工业化的初期阶段，工业经济的规模还不大，城市人口的比例还不高，农业仍是用水的第一大户，约占总耗水量的70%左右。但我们必须看到的是，该地区工业化、城市化发展的速度很快，反映在用水量上，与1980年相比，该地区*0年的工业和城镇生活用水分别增加了1倍和2倍。今后20年将是这个地区工业化、城市化发展最快的时期，特别是随着东陇海产业带和沿海工业开发战略的实施，这个地区工业和城市水资源消耗将成倍地增长。按照全省“两个率先”的发展战略，到2010年，全省gdp比*0年增长1.4倍，人均国民生产总值超过2.8万元（相当于3400美元），2020年要比2010年再翻一番，人均国民生产总值要达到8000美元，淮北地区经济增长要更快一些。按此测算，综合考虑现状用水水平，2010年中等水平年全省需水总量要达到600余亿立方米，2020年可能达到或超过800亿立方米。在上中游过境可利用水资源明显减少的情况下，该地区资源型缺水问题将更加突出，对水利工程调度水资源的依赖性也将进一步加大。此外，我省丘陵山区资源性缺水问题也很突出。

2、水生态问题向我们提出了新挑战。一是工业化和城市化所带来的水污染呈加重趋势。据有关资料：我省单位面积污染物的排放量和地表水单位面积的污染负荷都大大超过全国的平均水平；全省65%左右的河段超过ⅲ类水标准，绝大多数河湖受到不同程度的污染，太湖、梅梁湖等一批重要湖泊富营养化严重，长江水质也呈下降趋势，在一些经济发达的地区，不受污染、清洁优质的水资源越来越成为稀缺资源。导致水资源严重污染的直接原因是农业、工业和城镇废污水量排放不断增加。我省*0年每万元gdp的耗水量为394立方米，是世界平均水平的3倍，一般工业用水的重复利用率只有49.7%，相当于美国、日本七十年代水平；钢铁企业吨钢新水量我省26立方米，而世界先进水平只有4立方米；造纸吨纸新水量为104立方米，而世界先进水平只有35立方米；啤酒吨酒耗水15立方米，而世界先进水平只有7立方米。农业用水浪费更加惊人，我省农业灌溉水的利??且农药、化肥无节制地大量使用，不仅增加农业成本，也加重了农业的面源污染。我省这几年城镇人口大幅度增加，而城市人口每人年耗水为140立方米左右，是农村人均耗水的2倍。工业和城市废污水以及农业的面源污染的过量增加，是导致水环境严峻形势的直接原因；二是流域上中游污染源下泄对我省的威胁加大。流域上中游地区经济社会的加快发展，导致大量污染源通过流域河道下泄，而且呈不断增加的趋势，对我省的威胁也越来越大。*4年7月20日至22日，淮河上中游汇集了5亿多立方米的污水，借一场降雨直泻我省，对洪泽湖的渔业生产及苏北多个市县群众饮水安全造成了很大的威胁，由于我们及时防范，调度科学，才避免了这次重大水污染事故的发生。这类突发性水污染事故在省内也时有发生。三是缺乏对污染治理的有效机制。由于多方面的原因，对水污染源还缺乏有效的预防和治理机制。由于执法不严，对源头污染控制不力；由于投入机制的问题，对废污水集中处理的工程建设明显滞后，由于管理体制和运行机制的原因，已经建成的废污水处理厂也没有真正做到完全有效运行。这就必然导致水污染水环境恶化问题更加突出，不仅成为影响经济社会可持续发展的重要制约因素，甚至成为影响城乡居民健康生活的社会热点问题。

3、经济社会发展对水利的规划建设提出多样性的新需求。传统水利面对的主要是农业社会，主要的服务对象是农业，主要的服务功能是灌溉、防洪和排涝；现代水利面对的是工业化、城市化社会，要求更多地解决现代化社会发展中的各类水问题。现代社会要求现代水利不仅要保证传统水利工程的功能作用，而且要更多地开发水利工程在资源环境等方面的功能作用。在太湖地区，地方政府和人民群众十分关注新一轮太湖治理，能否有效地改善太湖的水质和水环境问题；在淮河流域，人们对上中游污水下泄越来越多的趋势十分担忧，对淮河入海通航问题十分期待；在长江两岸，人们普遍关心沿江开发与水资源、水环境的保护问题；在城市水利建设中，各地把城市防洪工程与建设城市水环境、水文化工程结合起来；在一些区域治理中，也从过去主要解决灌溉与排涝问题，转为现在更多的为改善区域水资源和水环境问题。现代经济社会的发展对水利提出的这些新的要求，需要我们解放思想，与时俱进，更新治水理念，调整治水思路，加快由传统的工程水利向现代的资源环境水利的转变，更好地适应和服务现代社会发展的新要求。

4、水利管理体制机制遇到的新问题。主要表现在三个方面：一是在行业管理上，传统水利的主要任务是农业灌溉和防洪排涝，主要是由水利部门一家管理。而且长期以来，已经逐步形成了独立的专业规划系统、建设系统和管理系统。现代水利的服务领域已经大大拓展，并且涉及到多个行业和部门。传统水利的管理体制和管理模式已经越来越难以适应现代水利的任务和要求。最近，我们正在抓紧组织编制湖泊保护规划，如果规划的主要目标仅仅是防洪安全，这个规划我们就很容易完成，但由于规划的主要任务是保护水资源和水环境，维护湖泊的健康生命，水利部门就很难独立完成，需要商请相关行业部门的配合和支持。二是在投资体制上，传统水利都具有公益性的社会服务功能，水利建设投资也主要依靠国家、地方政府和农民集体筹集；而现代水利由于明确了水资源的经济属性，在投资体制上也出现了新变化：属于防涝保安、水环境保护等公益性工程仍然以国家和地方政府投资为主；而水资源的经济性开发，包括水资源的区域调配、包括工厂企业和家庭供水等微观供水工程，实行市场机制，投资主体也开始实现多元化。三是在管理体制上，传统的水利工程，全部由国家、地方政府和农民集体出资维护和管理；现代的水利工程，由于其投资主体和工程的运行性质不尽相同，运行和管理模式也正发生积极的变革，股份制管理、股份合作制管理、委托管理等多种运行管理模式将成为水利工程管理的必然趋势。

以上所提出的新形势下水利发展中的新情况和新问题，既是传统水利向现代水利转变中的问题，也是现代经济社会发展对水利工作提出的新任务和新要求。只有遵循水的自然规律和市场经济规律，我们才能对这些新问题和新情况作出正确的分析和判断，继而找到解决这些问题的正确途径和办法。

三、坚持“两个规律”，提升水利保障经济社会可持续发展能力

我们在工业化、城市化进程中所遇到的许多水问题，许多已经超出传统水利的范畴，需要我们在科学发展观的指导下，努力把握水的自然规律和市场经济规律，坚持科学治水，发展资源环境水利，才能不断提升水利支撑和保障经济社会可持续发展的能力。

1、要牢固确立发展资源水利的工作指导思想。水的特殊性就在于它既是自然资源，又是经济资源。人与自然的和谐，关键在于水生态的平衡和水环境的健康；经济社会的可持续发展的重要条件之一是水资源能否良性循环和可持续利用。因此，现代水利工作必须牢固确立资源水利的工作指导思想，按照资源水利的发展要求，调整治水思路，改革治水机制，创新治水领域。在实际工作中要强化三个原则：一是保护优先的原则。水资源是可持续利用的资源，但可持续利用是建立在水资源良性循环的基础上的，一旦破坏了水资源良性循环的条件，水资源的可持续利用就不复存在。水资源不能可持续利用，必须威胁到人类经济社会的可持续发展。因此，维护水的生态平衡，保障水资源的良性循环和可持续利用，是现代水利的根本任务，也是长期任务。在当前工业化、城市化进程加快，水源污染、水环境恶化趋势加重的情况下，我们更要强化水资源、水环境危机意识，真正把对资源保护优先的原则贯彻到水利规划布局、工程设计、建设管理、调度运行等各项工作中去。二是资源有偿的原则。水资源既然是一种经济资源，就必须按照市场经济的原则，充分发挥市场机制对水资源配置的基础性作用，真正提高资源的利用效率和效益。要切实改变当前全社会普遍存在的工业用水超标，农业用水漫灌，生活用水浪费的状况，真正确立水是经济资源的市场地位，改革水资源管理体制，形成水资源价格的市场机制，用经济手段促进水资源的节约与保护。三是综合治理的原则。水资源的存在方式和它的循环系统是复杂的系统工程。要实现对水资源的有效保护和科学利用，必须实行统一规划、综合治理。把水资源的自身运动规律与经济社会发展要求有机结合起来，制定好水资源保护利用总体规划，做到工程性措施和非工程性措施的有机结合，水安全、水资源、水环境的综合治理，实现经济社会和水资源环境的协调发展。

2、要加快建设水资源可持续利用的保障体系。根据水资源的自身规律，按照综合治理的原则，建设水资源可持续利用的保障体系，是资源水利工作的主要任务。从*的实际出发，当前主要建立水资源保障的三大体系。

一是工程保障体系。水资源只有依托高标准水利工程体系，才能兴利避害，发挥有效资源的作用。我们必须把坚持加强水利工程建设作为资源水利的基本任务。在实际工作中，要把水资源工程建设与防洪排涝工程建设有机结合起来，无论是流域性水利工程的规划布局、还是区域性水利治理规划，都要在满足防洪排涝工程标准的同时，更多的发挥水利工程在拦蓄雨洪资源、调度水资源、以及在防污减污、航运保障、水环境保护等方面的多功能作用。就全省而言，在“*”及至今后十年，我们要重点实施南水北调东线工程建设，为我省淮北地区工业化、城市化的提速发展提供水资源保障；要加快规划和实施江水东引畅通工程，服务沿海工业开发战略；还要通过水库除险加固和塘坝维修，实施山丘区水源工程建设。除此之外，我们还要认真研究并积极推进在新一轮太湖治理中，更好地把提高太湖地区的防洪排涝与有效改善太湖水质和该地区的环境有机结合起来，重现太湖山青水秀的美丽风光；在淮河流域，我们要在完善流域性重点防洪工程建设的同时，积极推动河湖分离、清污分流和淮河入海通航问题的研究论证和相关的前期工作；在长江流域，我们要强化对长江口治理对我省长江河段及相关地区可能带来的生态环境影响和政策措施的研究；在城市，要进一步加强城市水资源安全保障和水环境保护的工程规划和建设；在农村，要建立河网整治和维护机制。

二是环境保护体系。在*，水质型缺水问题比资源型缺水问题更加突出。随着工业化、城市化进程的加快，排污总量仍将持续增加，水环境进一步恶化的趋势并没有改变，甚至会威胁到经济社会的可持续发展，强化水环境保护体系建设，已经成为全社会的一项紧迫任务。就水利而言，关键是要抓好三个方面的工作。第一，要依法强化取水和排污口的审查审批制度。逃避审批、或者审查不严、或有审查无监督，导致大量新取水口和新排污口的无序增加，以及老排污口的超标量排放，是大面积的河道湖泊污染加重的直接原因。我们必须从强化执法、理顺体制、规范制度等环节抓起，真正建立起控制源头污染的有效机制。第二，要建立健全科学有效的纳污总量控制机制。一条河流，一个湖泊，一定的水体容积，只能承载一定的污染物排放量，超过这个排放量，就会危害河湖的健康生命。按照《水法》和《水资源管理条例》的规定，河湖污染物排放总量控制应由水利部门提出，环保部门执行。我们虽然也已经开始了这方面的工作，但是工作的基础仍很脆弱。首先是我们提出的总量控制指标是不是有科学依据，权威性如何？其次是我们提出的控制指标，又用什么手段去计量和监督？我们必须在实践中积极探索解决这些问题和办法。第三，要切实加强水功能区管理。这是加强水资源安全管理的有效途径。水功能区大都和行政规划结合在一起，水功能区水资源的安全管理与区内群众利益直接相关，容易得到地方政府和群众的理解和支持。我们已经提出了水功能区的管理规划，明确了管理的目标和措施，也出现了一批水功能区划管理的先进典型，应??科学模式。当前，要以饮水源地安全保护为契机，选择一批涉及集中饮水源地安全的水功能区，强化管理体系，明确管理目标，硬化管理措施，严格管理考核，促进全省水功能区划管理上一个新台阶。

三是资源节约体系。解决资源型缺水和水质型缺水的根本措施，是加快建立节水型社会。节约水资源不仅能缓解资源的供需矛盾，更重要的是减少废污水的排放，实现节水防污的双重目标。加强水资源节约体系建设，必须切实深化以下三个方面的工作。第一，要实行区域用水总量控制制度。切实改变现在的以需定供、公益性资源、无节制消费的状况，加强需求管理，实行总量控制，并通过超量加价等经济手段，促进地区调整用水结构，提高用水效率，真正实现在未来的发展中农业用水负增长，工业用水零增长，生活用水微增长的全社会节水目标。这是加强节水型社会建设重要的宏观管理制度。第二，要加快制定行业用水定额考核标准。按不同行业、不同产品和不同项目，制定不同的用水定额标准并建立有效的考核机制和激励政策，促进各行各业积极推广节水技术。这既是推进节水型社会建设的微观制度，也是一项十分关键的基础性工作。我省在工业节水定额管理方面已经有了一定的进展，但在农业、服务业和居民生活方面，由于面广量大，情况复杂，需要更加深入系统地推进。第三，要改革水资源费和工程水价的计价方式。积极实行阶梯式水价、差别水价、累进制水价制度，按照不同水源（地表水、地下水、本地水源、外地水源）和不同水量（计划内、计划外）实行不同水价，用经济手段促进全社会各行各业的节约用水。

3、要加快改革水资源管理体制和机制。从传统的工程水利转变到现代的资源水利，不仅涉及到治水理念、治水思路的调整，而且建立与资源水利发展相适应的水利管理体制与机制也至关重要。

一是要建立水资源统一管理体制。水资源是有着自身循环系统的再生的资源，地表水、地下水、大气中的水，农村水、城市水、江河湖泊的水，统一于一个水循环系统，只有按照水资源的自身运动规律，建立水资源统一管理体制，才能真正实现对水资源的科学规划、有效保护和合理配置。实践证明，一龙治水、多龙管水，对水资源管理人为分割的体制，是导致今天诸多水问题的重要原因之一。根据国家有关的水法律法规，我省相当一部分地区在实践中建立了水务管理体制，实现了对水资源的统一管理，并且在统筹城乡水利发展，实现水安全、水资源、水环境综合治理，解决经济社会发展中突出水问题方面取得积极成效，得到了社会各界的充分肯定，我们要认真总结经验，加强工作交流，继续深化这方面的探索。

二是要继续完善水利投融资多元化制度。水资源的双重属性决定了水利工程也有公益性和经营性之分，或者公益性和经营性兼容，这就为水利投资市场化、多元化提供了前提条件。防洪排涝、生态环境用水等许多工程项目都属于社会公共服务内容，必须由政府出资建设，政府保障维护；对资源性调配、供水工程设施等，属于经济资源服务内容，可以按照市场经济的原则，由受益者投资，或者谁投资、谁经营，运用市场机制组织社会投资，实行市场化运作；对兼有公益性和生产经营性功能的水利工程，可以实行政府出资和市场投资相结合方式。在我省，从流域性调水的南水北调工程建设，到微观的农村供水工程建设，都在积极推进这方面的改革和探索，特别是农村小型水利工程产权制度改革取得了成功的经验。我们要继续扩大这方面的改革范围，促进水利投资多元化发展。

三是要逐步培育水权水商品市场。水作为经济资源，就要发挥市场机制在水资源配置中的基础作用。过去我们在这方面探索不多，缺乏实践经验。也正因为如此，喝大锅水，吃福利水，导致水资源的严重浪费和水污染问题的日趋加重。因此，我们要按照水资源的经济属性，积极推进水资源的市场化分配，加快培育水权交易和水商品市场，并逐步建立水价的市场形成机制。当前，一方面要通过南水北调工程运行管理体制机制的研究，积极探索地区之间水权交易制度的创立；另一方面要积极推进灌区供水总量控制和计量收费制度的完善，积极探索水权水商品的市场制度。

四是要加快水利工程管理体制改革。长期以来，水利工程运行管理和养护一直实行计划经济模式，建一个水利工程，成立一个事业单位，养上一批人，时间一长，职工逐年增加，退休职工也越来越多，财政定额补助，单位收入无几，负担日益加重，不少市县水利管理单位处于半饱半饥状况，职工收入很低，少数水利管理单位的职工连基本工资也无法保证。长此下去，难以为继，推进水利工程管理单位改革势在必行。我们经过调研和试点，提出以分类定性、管养分离为主要内容的管理体制改革。分类定性，就是对水利工程按社会公益类和生产经营性进行区分，对社会公益类的水利工程由政府管理，财政负担，生产经营的水利工程推向市场实行改制；管养分离，就是对公益类水利工程的运行调度与日常管理养护分开，把日常的管理养护推向市场，这样可以大量地缩减水管单位的管理人员，同时还能提高水利工程日常养护管理的效率和质量，大大降低政府财政负担，实现公益性水利工程的良性运行。我省南水北调工程将完全按照管养分离的要求，建立新型的运行管理机制。

把握“两个规律”，坚持科学治水，发展资源水利提升水利保障经济社会可持续发展能力，是新形势下水利工作的长期而又紧迫的任务。我们要在科学发展观的指导下，勤于学习，勇于实践，在学习中提高，在实践中发展，努力开创*水利工作的新局面。