水资源可持续利用思考

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这次全国水务管理工作会议在我省苏州市召开，充分体现水利部对*水利工作的关心和支持。在此，我谨代表*省水利厅对各位领导和专家莅临指导表示热烈欢迎，对水利部及各兄弟省市长期以来对*水利工作的关心和支持表示衷心感谢！

*地处江淮沂沭泗流域下游，水资源总量相对充沛，但当地水资源总量偏少，加之地处南北气候过渡地带，水资源时空分布不均，特别是淮北地区水资源较为紧缺。随着经济社会的加快发展，水污染问题也日趋严重，局部地区地下水严重超采并已经引发地质灾害。苏南地区水质型缺水和淮北地区资源型缺水正在成为影响我省经济社会持续快速发展的重要制约因素。水是基础性的自然资源和战略性的经济资源。理顺水务管理体制，强化水资源统一管理，是贯彻落实科学发展观，尊重水的自然规律，实现水资源可持续利用，促进经济社会可持续发展的客观要求。近几年来，我们紧紧围绕“两个率先”、建设全面协调可持续发展新*的工作大局，认真贯彻水利部新时期的科学治水理念和治水思路，在深化水务管理体制改革、推进水资源统一管理方面进行了一些探索，取得了一些成效，也引发了一些思考。现向大会作简要汇报。

一、抓住发展机遇，积极推进水务管理体制改革

进入21世纪，*的工业化、城市化发展进程日益加快，社会经济发展中的水问题也明显增多，受到越来越多的社会关注。这既对水利工作提出了新的挑战，也为我们推进水务管理体制改革提供了机遇。

一是主动进位。针对全省各地工业区、城市新区和重点城镇发展规模迅速扩张中出现的水安全、水资源和水环境问题，我们抓住机遇，主动进位。在抓好传统水利工作的同时，大力推进水利进城，努力为全省的工业化和城市化发展战略提供水利服务，得到了各级党委、政府和社会各界的充分肯定和支持。去年，省委李源潮书记到我厅检查指导工作时，明确要求我们加强城市水利建设，不仅要保证城市水安全，而且要把城市河道建成最美的水环境。*2年省人大、省政协在组织代表和委员视察水利工作时，也明确指出水务改革是水资源统一管理的发展方向，是适应经济社会可持续发展的必然趋势。*3年6月，苏州市人大常委会针对苏州经济社会发展中出现的水问题，向市政府提出理顺水务管理体制、实行涉水事务统一管理的书面建议。根据这一建议，苏州市委、市政府作出专门部署，要求各地理顺水务管理体制，统一水务管理职能。在各级党委、政府的积极支持和社会各界的广为关注下，我省水务管理体制改革工作得以逐步推开。目前，全省已经有3个地级市和32个县（市）建立水务管理体制，将分散在其它行业部门的有关涉水行政管理职能划归水利部门。

二是理顺职能。理顺水务管理体制，关键是管理职能到位。*0年，我们抓住市县机构改革的契机，依据国家《水法》、《防洪法》以及*省的《水资源管理条例》等水法律法规，主动向党委、政府汇报，争取机构编制部门的支持，在市、县机构三定方案中，明确将原分散其它部门的城市防洪排涝、地下水管理、计划用水和节约用水等管理职能划归水利部门。目前，在全省范围内已经基本实现农村水与城市水、地表水与地下水的统一管理。

三是政策推动。为了推进各地水务体制改革和管理职能调整，我们通过调整水利投资结构，加大对城市水利、地下水管理、水功能区划管理和推进节水型社会建设的投资，切实解决经济社会发展中出现的各种水问题，使地方政府看到水务体制改革的优势，让人民群众体会到水务体制改革给他们带来的实际利益，调动社会各界支持和鼓励水务体制改革的积极性。

四是典型示范。为了尽快适应水务管理体制和职能调整的新要求，我们一方面组织市县水利(水务)局的负责同志外出考察学习，借鉴先进地区在改革水务体制、创新水利发展方面的新鲜经验；另一方面，我们积极鼓励和总结推广本省各地在水务体制改革和水务工作开拓方面的成功经验。几年来，我们先后在全省总结推广了泰州、淮安等市运用市场手段创新城市水利投融资机制的经验，南通、扬州等市科学开发水土资源、“以土换资”促进城乡河道疏浚的经验，苏州、无锡市统筹城乡水环境建设的经验，盐城市农村水利管理体制改革的经验等等。这些来自基层改革创新的典型经验，对促进全省调整治水思路，拓展水利服务领域，创新水利投入机制，完善水务管理职能，起到了积极的推动作用。

二、发挥体制优势，着力提升水务服务工作水平

水务管理体制的建立和管理职能的理顺，为我们从工程水利向资源水利转变提供了制度条件，但是能否真正发挥水务管理体制的制度优势，关键还取决于我们在实践中的改革和创新。几年来，我们依托水务体制优势，在拓展水务工作领域，提升水务服务工作水平等方面做了一些工作。

(一)积极推进水利进城。由于体制方面的原因，城市水利一直是一个突出的薄弱环节。随着*城市化进程的不断加快，城市发展中的各种水问题也更加突出，成为党委政府关注、社会反映较多的热点问题。这几年，我们抓住城市防洪与河道管理职能划归水利部门的契机，积极调整工作思路，大力推进水利进城。从解决人民群众反映突出的水安全和水环境问题入手，先后赴上海、浙江等地学习考察，借鉴各地城市水利工作经验；按照以人为本、人水和谐的治水理念，以及水安全、水资源、水环境、水景观统筹规划、综合治理的原则，组织城市水利规划的编制工作；运用经营城市理念，创新城市水利的多元化投融资机制。加快水利进城步伐，推动城市水利发展。省政府专门作出《关于加强城市防洪工程建设的决定》，各地也相继出台了关于加强城市水利建设的政策意见。到目前为止，全省13个地级市全部完成了城市防洪和水利建设规划。三年来，城市水利建设累计完成投资16亿元。苏州的城河治理、无锡的五里湖水环境建设以及南京的秦淮河、扬州的沿山河、泰州的凤凰河、淮安的文渠河、宿迁的废黄河整治等一批重点城市水利工程，不仅成为城市防洪保安的重要基础设施，而且成为城市最亮丽的风景区。

(二)着力提高水资源的服务能力。我省开展跨流域水资源调度工作起步较早。从六十年代起，为解决淮北地区发展农业(主要是水稻生产)水资源紧缺问题，开始实施江水北调工程，经过近四十年的不懈努力，建成了跨流域、大规模、长距离水资源调配工程。从九十年代初开始，为开发沿海滩涂资源，又用10年的时间实施了江水东调工程。九十年代中期，为改善太湖水质和苏南地区水环境，又推进了引江济太工程建设。从而实现了我省长江与太湖、淮河、沂沭泗四大水系的”互联互济”，为全省区域经济的全面协调发展提供了重要的水资源和水环境保障。这几年，由于工业化、城市化发展步伐加快，局部地区水质型缺水和水环境问题越来越多，影响城乡居民的饮水安全和健康生活。水利进城后，我们把提高城市的防洪保安能力与加强水资源服务有机结合起来，加快提升城市水务工作水平。苏州市建立水务一体化管理体制后，对城乡供水进行统一规划，大力推进区域供水工程建设，实现城乡供水区域化、规模化和标准化，不仅提高了城乡供水的质量，降低了供水成本，而且也促进了地下水禁采工作的推进。宜兴市过去城乡供水由于多头管理，饮用水源得不到有效管理和保护，超标严重，社会反响强烈。该市水务一体化管理体制建立后，市水务局在科学规划的基础上，调整供水水源，投资4.7亿元，兴建了横山水库引水工程，彻底解决了宜兴市区及周边乡镇30多万居民的生活饮水安全问题。最近，我们在实施国家南水北调工程建设过程中，进一步调整优化全省水源工程规划布局，积极运用水权、水市场理念，创新水资源优化配置机制，把增强水资源调配能力建设与推进节水型农业、节水型工业、节水型社会建设有机结合起来，努力实现以水资源的可持续利用促进经济社会可持续发展。

(三)全面实施水功能区划管理。水环境是生态环境的核心内容。创建人水和谐的水环境，是我们新时期水务管理工作的主要任务。这几年，我们以全面实施水功能区划管理为载体，大力实施水环境综合治理工程。一是全面完成全省水功能区划规划。经过系统的调查勘测和充分论证，我省于*0年在全国率先编制完成全省水功能区划规划，并于*3年经省政府批准实施，为加强水环境整治和保护提供了科学依据。二是全面实施对水功能区的保护管理。在认真试点的基础上，对全省440多个水功能区分别确界立碑，在碑牌上公示水功能区的保护范围、保护内容和保护目标，并以水功能区为单位，逐月水功能区水质、水环境监测报告，接受社会监督。三是严格控制水功能区的污水排放。认真核定不同水域的纳污能力，提出限制排污总量意见，严格规范入河湖排污口审批和管理，强化对重点用水大户排水水质的监督管理。四是重点治理突出的水环境问题。前几年，在大规模的工业化和城市化进程中，无锡市的梅梁湖水质严重恶化，引起省、市政府的高度重视。省市水利部门会同有关方面，通过认真调研、反复试验，提出建设梅梁湖泵站、加快水体交换、修复自然生态功能等综合治理措施。经过有效治理，梅梁湖水质有了明显改善。在我省苏南地区，由于在过去大规模工业化进程中盲目超采地下水，而导致地下水位超常下降和严重地质性灾害。我们在省政府领导和省人大常委会的支持和关心下，采用法制的、行政的和工程的等多种手段，有计划有步骤组织地下水禁采工作。经过努力，目前共封闭深水井4397眼，实现了超采区地下水禁采目标，并使该地区地下水位大幅度回升，地面沉降等地质性灾害得到有效控制。

(四)积极探索多元化的水利投资机制。水既是自然资源，又是经济资源。作为自然资源，要为社会提供公??的服务。在实际工作中，我们力求按照水务工作的不同服务功能，建立由政府投资和社会投资相结合的多元化投入机制。这几年，我们针对农村税费改革取消“两工”政策、农村水利的投入面临严重困难的情况，在要求各级财政加大投入的同时，积极推进农村小型农田水利工程投资管理体制改革，让原来由集体经营的电灌站等水利设施转让给农民经营和管理；对新建的可经营的农田水利设施，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励农民投资经营。到目前为止，全省已有80%以上的农村电灌站等小型水利设施进行了产权制度改革，回收的3亿多元资金投入到农村公益型水利项目建设。水利进城后，由于城市水利工程的功能要求高，投资规模大，为了切实解决城市水利建设投资问题，我们积极探索运用市场机制，培育水利产业市场的途径。一是建立城市水利建设市场化运作机制。各地普遍建立按照现代企业制度运作的城市水利开发经营企业，负责城市水利产业开发，积极探索“以水引资、以地生财、市场运作、滚动开发”的城市水利发展之路。二是把城市水利建设项目推向市场。积极引进外资、民资开发城市水利产业。武进市水务局与法国otv公司、香港伟创实业有限公司就长江引水工程进行合作，引进70%的建设资金。仪征市水务局采用bot方式与香港荣氏集团合作，实施城市污水处理厂建设，都取得良好的社会经济效益。三是改制盘活城市水利存量资产。宿迁市通过推进供水企业改制，回收资金3339万元，用于城市水利公益型项目的再投资。仪征市水务局通过将国有自来水公司的部分产权转让给境外企业，转换5000多万元资金用于城市水利的其他项目建设。

（五）切实推进依法治水。依法治水，依法管水，是水务管理工作的根本方向。几年来，我省将加强水法规体系建设作为提升水务管理工作水平的重点环节来抓。我们配合省立法机关和行政机关，先后制定了7部地方性水利法规和5部行政规章，初步形成比较规范的水法规体系。去年，我省通过系统的立法调研和充分论证，颁布实施了《*省水资源管理条例》，为推进水资源统一管理提供了法律依据。今年，我省针对一些地方对湖泊圈圩和过度开发的问题，立法机关又在全国率先颁布了《*省湖泊管理条例》，为湖泊的健康生命提供了法制保障。在沿江制造业基地开发中，为加强对长江河道的保护，我们又专门制定了《*省长江采砂管理办法》等行政规章。各地也从实际出发，制定了一批地方性涉水法规和规章。今年，仅苏州市人大常委会就先后颁布了《城市排水管理条例》和《城市河道管理条例》两部地方性法规，明确城市排水管理和河道管理由水行政主管部门统一实施。宜兴市政府为解决城镇供水、排水等水安全问题，分别制定了《供水管理办法》、《城市排水管理实施办法》等，理顺供排水体制，实现了城乡供排水的统一管理。东台市将原来分散于各个部门的涉水事务执法权集中起来，实施统一的协调管理。苏州市水政监察支队将涉水事务各部门的执法权集中起来，在城区设立了河道、排水、供水、节水四个执法大队，建立了水行政执法巡查登记、报告制度，重点对城市水资源保护和水环境治理加大行政执法力度，逐步完善执法网络，健全执法体系，使涉水事务的管理工作逐步走上制度化、法制化的轨道。

三、坚持与时俱进，继续开创水务管理工作的新局面

根据水利部提出的新时期的治水理念和治水思路，围绕*省委、省政府确定的社会经济发展战略目标，我们明确了今后一个时期水资源统一管理的主要任务：进一步理顺水务管理体制和管理职能，实现地表水、地下水权属管理的统一和城乡供水、排水和城市污水处理行业管理的统一；进一步加强城市防洪减灾工程体系建设，确保城乡居民生命财产安全；加强水功能区规划管理，实现对水资源的有效保护；加强农业节水和工业用水的重复利用，推进节水型社会建设；加强城乡水环境综合整治，实现人与自然的和谐相处，为实现“两个率先”、建设以人为本、全面协调可持续发展的新*提供更好的水利支撑和保障。

（一）抓好水务规划，实现科学治水。规划不仅是水利建设工作的指南，也是水务管理工作的基础。按照水利部的统一部署，我省水资源综合利用规划和各项专项规划工作已经取得了阶段性成果，“十一五”水利发展规划正在抓紧编制之中，这两项规划都将在明年上半年完成。在规划编制工作的指导思想上，我们明确提出，要以科学发展观为指导，充分体现以人为本、遵循规律、人水和谐的科学治水理念，坚持城市水利与农村水利、流域水利与区域水利、水安全与水资源、水环境的统筹规划、综合治理的原则，真正实现由工程水利向资源水利的转变，为各地拓展水务工作领域，提高水务工作服务水平提供科学指导。

（二）坚持深化改革，转换政府职能。按照“公共管理，社会服务”的要求，正确把握水行政主管部门的职能定位，认真解决统一管理就是直接管理的认识误区，继续深化水行政审批制度改革，深化水利投资体制机制改革，深化水利管理制度改革，真正把水务管理工作的重点转移到对涉水行业的公共管理和社会服务上来，转移到积极培育水务市场，发展水务产业上来，努力创新加快水务行业发展的新机制。

（三）创新管理队伍，提升管理能力。从工程水利到资源水利、从水利管理到水务管理的转变，水行政主管部门的服务领域大大拓宽，工作业务加快发展，迫切需要建设一支适应水务改革和业务发展要求的干部职工队伍。新形势下的水务管理工作者不仅要懂建设，而且要懂管理;不仅要懂水利，而且要懂经济；不仅要懂技术，而且要懂法规。我们在加强人才引进和干部职工教育方面，已经采取了一些措施，实行了一些鼓励政策，也取得了一些积极成效。为了适应水务改革和发展的新要求，我们正在制定一个比较系统的人才教育规划。

（四）深化课题研究，总结实践经验。建立水务管理体制，实现水资源的统一管理，是一项复杂的社会系统工程，涉及到行政体制和社会管理的许多方面，情况复杂，任务艰巨，实践中也有许多新情况和新问题，需要我们在理论上加强研究，在实践中不断探索。这两年，我们每年都要召开一两次水务工作座谈会或经验交流会，围绕水务管理的体制与机制、法规与政策、行业管理与部门职能、管理改革与服务创新等课题，从理论和实践的结合上，总结发展经验，破解发展难题，指导水务管理工作的新实践，提升水务服务工作的新水平。

我省在水务管理工作上虽然作了一些探索，也取得了一些成效，但与全省经济社会发展要求和兄弟省市的工作水平相比，还有不少的差距。我们将全面贯彻这次会议精神，认真学习借鉴各兄弟省市的成功经验，继续按照资源水利的发展思路和建立人水和谐社会的发展目标，紧紧围绕我省“两个率先”工作大局，解放思想，与时俱进，改革创新，扎实工作，不断提升水务管理工作水平，以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展，为实现“两个率先”、建设以人为本、全面协调可持续发展的新*作出新贡献。