资源水利本质特征思考

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今年防汛抗洪期间，我在湖南岳阳接受记者采访时说过一段话：作为水利部部长，我希望中国的大江大河每年汛期来的水要超过警戒水位，但是，不要超过保证水位。如果到了汛期一条河的水位达不到警戒水位，说明这个流域今年来水少了，大面积的干旱就要发生。今年中国的大江大河，除了长江有一段时间超过警戒水位，其他江河都没有达到警戒水位。这发出了一个信号：从现在到明年汛前，干旱缺水将成为突出问题。

近些年来，防汛抗洪问题备受各界舆论关注，然而现实的中国水资源主要矛盾仍然是干旱缺水，尤其是北方城市缺水日益严重。对于如何解决中国的水资源短缺问题，各方面专家、学者开出了不同的“药方”：一些工程技术专家从工程技术角度出发，提出要多修水库、多搞调水工程；一些专家说节水就能解决问题；一些地质专家说，中国的地下水十分丰富，可以依靠发掘地下水解决水资源短缺问题；有专家提出出路在海水淡化；还有专家说要大面积种树，森林可引来降雨；而一些经济学家从经济学的角度提出，应该由市场来解决问题，水资源一进入市场，问题就可以解决了；一些搞管理的专家则认为，只要把体制理顺了，一切问题都可以迎刃而解；等等。

这些观点从不同的角度去分析问题，都有其合理和正确的一面，但是中国水资源管理的根本性问题是什么，如何统一思想、达成共识？通过近几年的实践，我们逐渐认识到：任何一项水利工程其本质都应该是生态工程。水利工程的一个根本性问题，就是要维系良好生态，促进可持续发展。各种各样的方案是否能够推进可持续发展，是评价其是否科学可行的一个重要标准。如果这个方案能够推进可持续发展，那么就是一个好的方案；如果这个方案为了改变这里的生态而影响了其他地方的生态，甚至在更大范围内造成生态破坏，这样的方案肯定是不可取的。因此，我认为一定要把水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展，作为各项水利工作的指导思想和核心问题。

今天我想谈三点。

一、资源水利的本质特征——人与自然和谐相处

人类社会的进步与发展，从来都是以解决人与自然关系这一重大课题为前提的，处理和解决人与自然关系的水平和能力，标志着社会进步和发展的程度。历史上大量事实证明，如果处理不好人与自然的关系，就会遭受大自然的惩罚。长期以来，由于生态环境破坏，水土流失严重，造成江河湖库淤积；对水资源的无节制开发利用，导致了江河断流、地下水超采、地面下沉；过度地围湖造地，侵占河道，降低了河湖调蓄能力和行洪能力，加剧了洪水灾害；水体污染，造成了严重的生态问题。这些都是人类向大自然无节制索取的结果。社会发展到今天，我们必须转变对水的认识，从人定胜天、向大自然无节制的索取转变为按照自然规律办事、人与自然和谐相处；从防止水对人类的侵害转变为在防止水对人类的侵害同时，要特别注意防止人类对水的侵害。

回顾水利发展的历史，过去从改造自然、人定胜天的理念出发，强调水资源的开发、利用、治理，就特别注重对工程技术的研究。无论是技术研讨、出国考察，还是各种刊物刊载的文章，大多都是强调工程技术问题。改革开放后，在注重工程技术的同时，开始重视工程管理问题，主要是工程建设的管理。现阶段，随着经济社会的进一步发展，可持续发展理论的提出，在强调水资源的开发、利用、治理的同时，需要特别注重水资源的节约、保护和配置，注重维系良好生态系统，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。这是一种人与自然和谐相处的理念。从这种理念出发，就应特别注重对资源管理的研究。

新水法的颁布实施体现了对人与自然和谐相处这一新理念的肯定。恢复和维系良好生态系统，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，是水利工作的基础性目标。任何一项水利工程其本质都应该是生态工程，也就是说，水利工程在改变自然的同时不能以破坏生态为代价。因此，在制定水资源综合规划时，一定要以提高水的利用效率，科学、合理地配置水资源，建设节水防污型社会，促进人与自然和谐相处和水资源可持续利用为目标。

总之，强调改造自然，必然重工程管理；强调人与自然和谐相处，必然重资源管理。资源水利的提出，就是强调资源管理，其本质特征——人与自然和谐相处。

二、资源水利的理论基础——水权和水市场理论

怎样才能达到人与自然和谐相处？如何实现水资源的可持续利用？通过近几年的实践，我们提出了水资源承载能力和水环境承载能力两套系统。

水资源承载能力体现在水资源的使用权上，水环境承载能力体现在污水排放权上。要按照水资源的承载能力，推进水利和经济社会的协调发展。只有经济社会发展和水资源承载能力相协调，才能实现可持续发展。经济社会发展还必须充分考虑水环境承载能力，确保各种水域能够永续使用。既要满足经济用水、生活用水，也要充分考虑生态和环境用水。两套系统都需要建立宏观控制和微观定额两套指标，使二者有机结合，做到层层有指标、有定额，进而通过实施取水许可等制度，把两套系统最终落实到具体工作中去，体现人与自然和谐相处的思想。

在社会主义市场经济体制下，实现对水资源的科学管理，要积极探索建立水权制度和水市场，政府宏观调控与市场机制有机结合，逐步建立水权交易市场，实行水权有偿转让，建立合理的水价形成机制，推动节约用水，促进水资源的高效利用、优化配置和有效保护，以实现人与自然和谐相处的目标。在市场经济条件下，只有以水权和水市场理论来指导实践，在政府宏观调控下，用经济的办法来解决水资源管理中的复杂问题，才能真正实现水资源的科学配置，达到以水资源可持续利用支持经济社会可持续发展的目标。

当前水资源问题的研究应重点放在四类课题上。

其一，良好生态系统的标准以及生态水量的计算。在进行水权分配过程中，必须首先把生态水量留下来，然后才能配置工业、农业、社会生活等其他用水。那么，什么样的情况称为人与自然和谐相处？什么样的系统称为良好的生态系统？维系良好生态系统需要多少生态水量？生态水量和环境水量的内涵是什么？等等。这些都必须有明确的概念和定量的标准。如果这些问题不能解决，水权的分配就是一句空话。

其二，承载能力的确定。水资源承载能力体现在水资源的使用权上，水环境承载能力体现在污水的排放权上。对水资源使用权和污水排放权如何进行总量控制和定额管理，如何确定总量和定额的标准，是十分重要的研究课题。这些问题搞不清楚，理论也就难以付诸实践。

其三，水权、水价、水市场问题。研究水同研究土地和其他矿产资源有很大区别。水资源具有流域性、稀缺性、不可再生性等许多特性，如果在研究中不能抓住水资源的特点，那么提出的建议或建立起来的水市场雏形将是难以操作的。因此，对水权、水价、水市场的研究必须充分考虑水资源的特点。

其四，管理体制问题。以上所说的承载能力、水权分配、水市场的建立以及市场竞价规则等，如果没有科学的管理体制作保障都将是空谈。目前很多研究仍然是在生产力的范围内进行，但最后必然触动生产关系。如果生产关系不能够调整好，水资源问题的解决和水利发展就没有前途。从过去注重对工程技术、工程管理的研究，到现阶段注重对资源管理问题的研究，都是适应社会发展情况和水利发展需要而进行的，水利管理体制改革问题将成为今后的一个重要研究课题。

三、资源水利的体制保障——流域统一管理与准市场的结合

管理体制改革，就是要处理好政府与市场的关系。从目前中国改革形势来看，从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，需要深化对垄断行业的改革，打破一些垄断，引入市场竞争机制。目前我国电信、民航、电力、铁路等行业的改革方案几乎都出来了，往前走了一大步。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，水利管理体制改革势在必行。

如何构思水利管理体制改革大的框架？

首先，应当明确不能把水利行业简单地称为垄断行业。我们通常讲水的三大问题：洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化。水环境恶化包含两个部分，一个是水土流失问题，一个是水污染问题。这四个领域涉及到的，有的是社会效益，有的是生态效益，有一部分带有经济效益。而垄断这个词是与市场挂钩的。水利比较突出的带有经济效益的部分，一个是供水，尤其是城市供水，还有一个是水力发电。水力发电的问题结合电力体制改革已经解决了。现在很多市场问题的讨论，包括水权、水交易、水市场等，更多的是从供水这个领域来研究市场问题。这里要特别注意，不要把供水进入市场和整个水利进入市场的概念混为一谈。把供水尤其是城市供水作为垄断行业来构思一种体制，是一种考虑。但是整个水利行业不能简单地称为垄断行业，这样很可能会影响到改革的整体构思。

其次，我国水资源状况和水资源的特性决定了必须以加强流域水资源统一管理作为管理体制改革的前提。从世界范围来讲，或者从中国经济发展趋势来讲，处理政府管理与市场调节的关系，始终是一个重要问题。当前，政府逐渐从一些领域内退出，逐步地打破垄断，多发挥市场的作用，让市场多管一些，这是经济发展的大潮流。水资源统一管理，尤其是流域水资源的统一管理，表面看与此有矛盾。但是，我国水资源短缺的状况决定了必须加强统一管理才能保证水资源的可持续利用。同时，水资源的一个重要特性是以流域为单元来划分的，水资源的管理也应以流域为单元来进行统一管理。水利改革的过程，应该是在水资源统一管理的前提下，把一些该由市场来管的事情、社会来办的事情交给市场和社会去管。现在水利改革面临的任务，是要把政府的宏观调控或者讲水资源的统一管理和市场机制的建立结合起来，同时体现在一个改革方案当中。

第三，在流域水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域??式。

水资源的一个重要特点是水资源是以流域为单元划分的。水资源管理体制改革在处理政府和市场，或者叫政府宏观调控与市场运作这两者之间的关系时，这个特点一定要非常鲜明地表达出来，要特别强调流域的水资源统一管理。流域管理应该是在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式。这四句话相互依存、缺一不可。单靠民主协商，没有政府的宏观调控，没有政府的决策，水权无法分配。而单靠政府的行政手段也不行，还要有市场运作。而水资源的稀缺性决定了水量和水价都是受控制的，水市场不是一个完全的市场，而是准市场。

第四，区域水资源管理实行涉水事务一体化。只有实行一体化管理，才能真正实行水资源优化配置，提高用水效率，建立节水防污型社会，实现可持续发展。

第五，水行政主管部门的改革方向。水行政主管部门不应再去管微观和非常具体的事情，而应将工作重心更多地转移到制定规划、政策法规、市场规则以及协调处理流域和流域间的宏观问题上来。有些人认为，这样做意味着政府的职能在萎缩，但我认为，政府的职能不是萎缩而是在加强。政府该管的事情，应该更强有力地去管好，政府不该管的问题就不要去管，交给市场、交给企业去管。

作为推进水利事业发展的一个重要问题，希望各位专家能够对水资源的管理体制问题进行深入研究。