干部改革思考

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美国学者劳伦斯·彼得研究组织中人员晋升现象，得出一个结论：在各种组织中存在一种趋向，即职员会晋升到其不称职的地位。比如，一个称职的教授被提升为大学校长后，却无法胜任；一个优秀的运动员被提升为主管体育的官员后无所作为。对一个组织而言，一旦相当部分人员被推到其不称职的位置，就会造成人浮于事，效率低下，发展停滞。这就要求改变单纯根据贡献决定晋升的人员晋升机制，不能因为某人在某个岗位上干得出色，就推断此人一定能够胜任更高一级的职务。将一名好职工晋升到一个不胜任的岗位，不仅使其无法很好发挥才能，也给组织带来损失。

彼得原理作为与帕金森定律（一种关于组织具有自我膨胀需求的理论）密切联系的管理学理论，揭示了组织中关于职位晋升方面的内在逻辑，它对我们思考干部制度改革问题也是有启发的。

其一，“凭实绩用干部”并不完全可靠。“凭实绩用干部”，对于防止和克服跑官要官、买官卖官乃至拉票贿选等选人用人上的不正之风的确具有重要的作用。应该说，这是一个健康的导向。但是，根据彼得原理我们可以推断，具有突出的工作业绩只是提拔使用的必要条件而非充分条件。工作岗位不同，对于领导者的素质能力的要求也不同。一般来说，职位越高，对能力和素质的要求就越高。因此，不能想当然地认为，能够干好县长，就一定能够干好市长，能够当好市长，就一定能够当好省长。

党的十七大对深化干部制度改革提出了新的要求，贯彻十七大精神，不仅要在提高选人用人公信度上下功夫，还要在提高选人用人科学性上下功夫。坚持德才兼备，这是我们干部选任中的一贯原则。彼得原理提示我们，“才”的标准不能简单地与“工作实绩”划等号。我认为，构建科学的选人用人机制，当前应该积极探索建立“民主推荐+实绩考核+能力测评”三位一体的综合评价体系，通过引入能力测评，才能更好地发现适应更高岗位的有潜质的领导人才。

其二，选用干部切勿“一提了之”。对于我们来说，彼得原理最大的意义在于它的“警示”作用。在选用干部的过程中，即便我们真正做到了民主、公开、竞争，我们依然不能确保每一个新任干部都能够胜任更高层级的领导工作。因此，各级党委和组织部门应该进一步加强对于领导干部，特别是新任领导干部的日常管理。既要加强培训，使其尽快适应角色和岗位的转换，又应考虑专门建立针对新任领导干部的评估机制，对他们的履职情况作出评估，一旦发现不胜任者，及时做出调整，防止贻误党和人民的事业。

其三，要进一步扩大选人视野。彼得原理的存在是有一定条件的。比如一是组织的层级较多；二是组织存在的时间足够长；三是组织内部人员相对较少。前两个条件对于一个成熟的组织来说无可改变，而第三个因素则是可以进行干预的。比如，进一步扩大选人视野，从组织外部挑选更合适的人选，这样可以有效避免“矮子里拔将军”的现象。当然，这样做也容易挫伤组织内部人员的积极性，对此，需要采取另外的方式来激励。但无论如何，一头狮子带领的羊群，要比一头绵羊带领的狮群更有战斗力。

制度陷阱

历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它。相沿日久，一天天繁密化。于是，有些变成了病上加病。越来越繁密的制度积累，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，越容易失去效率。

一些制度本身不够完善，存在某种漏洞或灰色地带，对其中的一些规定，不同的人可以做出不同的理解。如果不认真追究，看起来没有任何问题，如果从严掌握，一些人可能已经触犯了制度的尊严。看一看我们身边的制度，这类的问题并不算少，比如领导干部的公车私用，比如动用公款的大吃大喝等等。再看看“拉票”问题。虽然有关制度中明确规定严禁“拉票”，但由于对什么是拉票，如何予以界定，如何进行惩处等并不十分清晰，所以，一到关键时刻，还是有人行动起来，胆子大的请客送礼，胆子小的电话短信，大家往往心照不宣、相安无事。而一旦上级组织决定动真格的，又难免有人中弹落马，成为群众所说的“倒霉蛋”。前不久，河北省政府原省长助理李俊渠因拉票问题受到查处，在全国产生了很大的影响。我们在责备他咎由自取的同时，也应该更深入地思考完善制度的问题。

至于钱穆先生所说制度过于繁密造成歧义、漏洞和矛盾的问题，对我们的干部制度改革同样具有警示作用。现在，一些地方出台的制度越来越多，工作程序越来越复杂，干部工作的操作难度越来越大。我们或许可以产生这样的疑问：这些制度真的是必要的吗？另外，落实难是我们的一个顽疾。正如一个外国记者所言，中国已经具备了庞大的法律和制度体系，如果这些法律制度都能得到落实，中国将会变得更加强大，更加令人敬畏。然而，现实却是，我们的执法进程远远落后于立法的速度。我想，身处这样一个大的环境中，干部制度改革在出台每一项举措时，我们或许更要问上一句：这些制度能落实吗？

过度竞争与独木桥现象

综观我们干部制度改革的历程，一个最大的亮点是引入了竞争机制，使一大批有真才实学的干部脱颖而出。没有竞争就没有活力，没有竞争也体现不了公平，这已经成为人们的共识。在肯定成绩的同时，一些现象也引起了人们的注意，比如，每到干部选任之际，特别是像换届这样的大规模调整干部的敏感时期，告状信就会蜂拥而至。再比如，身处官场的人们都深有体会，现在的机关或单位比以前“和谐”了许多，大家平时都一团和气，即便下属犯了错误，领导也不会轻易批评，因为怕得罪人丢了选票。总之，在一些地方，干部队伍中表现出一种浮躁的情绪，与健康向上的风气渐行渐远。有人认为，这种现象是激烈竞争的衍生产品。国家行政学院刘旭涛教授在参与一个有关绩效管理的项目时，向国外同行介绍了中国的干部选拔和实绩考核情况，国外专家的反应是：你们搞得真复杂，是不是有些竞争过度了！

“过度竞争”是市场经济领域经常发生的现象，而在公共管理领域，这一现象也正在受到人们的关注。组织内部为争取有限的职位或荣誉而产生的过于激烈的角逐，不是提升而是降低了组织的效率。过度竞争也被称为“一个人的胜利”，其他人则被定义为失败者。这不仅会大大挫伤组织中大多数人的积极性，而且，由于竞争关系的加剧，组织成员在平时就相互猜疑、相互提防，甚至相互拆台，使团队合作荡然无存，给组织的发展带来极大的伤害。

我们的干部体制中是否存在过度竞争？对这个问题可能见解各异，但有一点并不需要太多的争论，干部制度改革的过程应该是兴利除弊的过程，在扩大竞争的同时，要防止和克服过度竞争的负效应，这应该成为我们制度设计中的一个重要理念。

一般来说，竞争源于资源稀缺造成的供求矛盾。几千年来，中国的“官本位”思想根深蒂固，人们追逐官位的动机非常强烈。然而，现实中，官位的数量总是有限的，永远处于供不应求的状态。目前，我们的干部制度改革，种种措施的出台，宣传舆论的引导，应该说进一步强化了人们对于干部提拔升迁的关注和预期，却没能相应地疏通和拓展更多出口，千军万马闯独木桥的现象不但没有缓解，反而有进一步加剧的趋势。看一看每年公务员考录的热烈场面，听一听公务员队伍中津津乐道的话题，就不难得出这样的结论。

客观地讲，对于过度竞争问题，我们并不是没有察觉。十六大就曾明确提出“完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”的要求，我理解，它的目的就在于建立正常晋升机制，缓解竞争压力，给那些不能或不愿挤独木桥的公务员搭建更多的梯子，以使他们获得体面的待遇。这一思路是完全正确的，如果我们能够在这方面更多拿出具体成果，相信过度竞争的现象会有一定的缓解。当人们不再把升官作为出人头地的唯一价值标准，不再把升官作为孜孜以求的终极目标，竞争就会回归理性，风气也会逐步好转，而这也会为其他干部制度改革举措的推行提供良好的外部条件。

民主推荐与投票悖论

扩大民主是当前干部制度改革最鲜明的特征和最重要的价值取向。投票推荐作为民主的实现形式和重要载体受到前所未有的青睐，在大多数人的概念中，投票和民主差不多同义。随着投票的广泛运用，相关的一些问题引发了人们的关注和思考。

投票的作用是将个人偏好转化为社会偏好。法国思想家孔多塞发现，在这一转化过程中，可能遇到非传递性障碍，难以获得稳定一致的结果。按照逻辑上的一致性，以投票的多数规则来确定社会或集体的选择，有时会产生循环的结果，致使在备选方案中，没有一个能够获得多数票而通过。比如，甲乙丙三人，对ABC三个方案（或三个候选人）进行投票，如果甲认为：A>B>C；乙认为：B>C>A;丙认为：C>A>B，那么，认为A优于B的两人，认为B优于C的两人，认为C优于A的也是两人。很显然，这种所谓的“社会偏好次序”包含内在的矛盾，不能得出合理的结果。这就是著名的孔多塞悖论，也叫做投票悖论。

在这里，笔者不想对孔多塞悖论本身做更多深入细致的探讨，仅谈一点粗浅的认识。

第一，投票问题值得深入研究。孔多塞发现这一悖论是在十八世纪。200多年来，西方国家对于民主政治的研究极其深入，关于投票问题已经形成系统和成熟的理论体系，孔多塞、阿罗、阿马蒂亚·森等都曾在这一领域做出过杰出贡献。这些研究推动了西方民主的不断发展。在我国，民主发展的进程正在加速，关于民主的学术研究成果也可谓丰硕，但是对于投票问题的研究还比较薄弱。在投票的实践中也存在简单化的倾向，或者采取单一的简单多数原则，或者人为规定领导和普通干部职工的权重等，随意性比较大。目前，在各个国家或不同领域的民主投票中，人们探索和采取了多种不同的程序模式，比如绝对多数程序、相对多数程序、正向淘汰程序、反向淘汰程序、两轮决胜程序、平均分淘汰程序等等。这些程序和模式哪一种更适合我们中国国情，哪一种更有利于党政干部的选拔任用？我认为，这些都需要我们认真研究。当前，我们各级党委和组织部门，党建理论专家和学者应该在投票问题上投入更多的精力，在学习借鉴西方投票理论的同时，紧密联系我国实际，注意研究中国政治体制和社会生态条件下的选民心理、投票规则，尤其要注意运用实证研究和数理分析的方法，使我们的政策措施更加科学合理。可以说，要真正深化干部制度改革，投票问题是我们不能绕过的坎。

第二，民主的途径值得探讨。《干部选拔任用条例》强调选拔任用党政干部必须经过民主推荐，同时也明确提出要防止简单地以票取人。投票悖论的存在似乎可以给这项规定做出注释和说明。确实，到目前为止，所有的研究都不能证明，投票选举的结果必然是一个最佳的选择。相反，有研究表明，将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序，在绝大多数情况下是不可能的，而且，随着候选人和选民的增加，“程序民主”离“实质民主”越来越远。因此，在干部制度改革上，我们应该走出“民主就是投票”的误区，克服扩大民主仅仅就是让更多的人参与投票的思维惯性，努力探索更多的民主形式和途径。

第三，现实悖论急需解决。投票悖论可以留待理论家慢慢研究解决，而实践中存在的一些悖论却需要我们尽快加以克服。比如，所谓民主，从字面上理解，就是“人民做主”，但这里的“做主”我认为必须是“做自己的主”，通过投票等形式，选出可以代表自己利益的人表达自己的意愿或代行决策和管理。选出的人或方案与自己的切身利益密切相关，这就决定了选民会保持理智和负责任的态度。然而目前的干部推荐，很多情况下我们推荐的是与自己毫无关系的职位和人选，在一个县里兴师动众推荐出的干部，可能要到另外一个县任职；某一个处缺少了一名副职，要由与这个处并不相关的其他处室人员通过选票定夺。这种“替别人做主”的民主不仅与民主的基本要义相悖，而且在实践中也已经显露出明显的弊端。再比如，管理学的常识告诉我们，在一个领导班子内部，副职是正职的助手，要向正职负责。然而，按照现行的干部管理规范，一个领导班子的正职并没有任用班子副职的权力，整个班子都经由不同范围的民主推荐和考察，由上级任命。既然副职的提拔使用与正职无关，那么在工作上，副职就缺乏向正职负责的动力和制约，这就给班子内部的团结制造了隐患。同时，我们也可以发现这里面存在一个明显的悖论，即上级部门任命一个干部作为正职，前提是相信他能够胜任所从事的事业；然而在用人问题上，上级部门却不能给予他充分的信任，必须替他安排好自己的左膀右臂。

总之，关于民主和投票，我们只能说刚刚起步，还有许许多多问题困扰着我们。有专家研究指出，当前在干部制度改革上，我们既存在民主不足，也存在民主过度的问题，或许，这才是投票悖论的真正症结。

但凡大的改革，必然有一个主体目标。同时，由于改革本身的复杂性，系统性，围绕主体目标，还会有许多相关目标，这就是改革目标的多重性。成功的改革，应该统筹多项目标，使改革本身实现效益的最大化。干部制度改革也是如此，它一方面承载着为党和人民的事业选好人用好人的重任，同时，还应该有利于匡正干部队伍的风气，并影响和带动社会风气的健康发展。这就需要我们坚定地贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，做到统筹兼顾；需要我们有勇气不断地审视和反思已经出台的各项举措，在反思中发现问题、解决问题，使我们的干部制度改革之路走得更加宽阔，更加坚实。