党内民主建设发展思考

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党的十七大以来，以同志为总书记的党中央，根据新形势新任务对党的建设提出的新要求，把推进党内民主建设作为保持和发展党的先进性的一项根本性建设，以改革的精神积极发展党内民主，在理论和实践上取得了重要进展。

（一）着眼于指导新的历史条件下党内民主建设的发展，提出一系列新思想、新观点、新论断，在党内民主理论上取得重要新成果。以同志为总书记的党中央高度重视党内民主建设，根据党内民主发展出现的新情况，提出了一系列重要论述：民主执政是马克思主义政党执政的本质要求，实现民主执政的根本途径是通过积极发展党内民主，带动和促进人民民主，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主；要积极探索发展党内民主的有效途径和形式，制定和实施落实党内民主的具体措施，推动党内民主制度化、规范化；要充分尊重党员在党内活动中的主体地位，推行党务公开，积极拓展党员参与党内事务的渠道，健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度；要完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智、充分集思广益，不断提高决策的科学化、民主化水平；要扩大干部工作中的民主，拓宽选人用人的视野，真正把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过、善于领导科学发展的优秀干部选拔到各级领导岗位上来；要通过扩大党内民主加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，等等。这些新思想、新观点、新论断，反映了加强党内民主建设的新要求，体现了广大党员干部对发展党内民主的新期盼，对于加强党内民主建设具有重要指导意义。

（二）着眼于激发广大党员的创造活力，丰富党员了解和参与党内事务的内容与形式，党员的民主权利得到有效保障。2004年10月中央颁布的《中国共产党党员权利保障条例》，充实了党员享有的各项权利，完善了保障党员权利的具体措施，明确了各级党组织和党员领导干部在保障党员权利方面应尽的职责，是一个十分重要的基本制度规范。各级党组织采取有效措施落实这一条例，党员参与党内事务的渠道进一步拓宽，党员来信来访接待处理工作进一步规范，党员控告申诉受理工作进一步加强，一些侵犯党员权利的案件和诬告陷害的案件得到查处。按照十七届四中全会关于“逐步推进党务公开”的要求，各地党务公开工作逐步推开，党内情况通报制度、情况反映制度进一步完善，党组织的活动更加透明。党的基层组织在保障党员权利中的作用得到加强。一些基层党组织探索建立党员议事会、民主恳谈会、党员旁听县乡常委会（党委会）等制度，培养党员的民主意识，提高党员的民主素养，调动了广大党员参与讨论党内事务的积极性。

（三）着眼于提高重大决策的科学性，推进民主讨论、集体决策、责任约束的制度化规范化程序化，民主决策机制更加健全。中央政治局带头执行重大决策征求意见制度，中央作出重大决策之前，都要广泛听取各地、各部门和派等各方面的意见。从十七届四中全会开始，中央决定将全会文件征求意见的范围扩大到十七大代表，以进一步集中全党智慧、凝聚全党共识。各级地方党委结合实际进一步健全党委议事规则和决策程序，决策的科学化、民主化水平逐步提高。对地方经济社会发展等全局性、战略性问题的重大决策，广泛发扬民主，坚持走群众路线，深入调查研究，集体讨论决定。凡涉及人民群众切身利益的重大事项，广泛实行听证、公示等制度，集思广益，集中民智，使决策既符合客观实际，又有坚实的群众基础。对专业性和技术性较强的重大事项，实行专家论证、技术咨询、决策评估，使决策更加科学化。一些地方党委还探索建立重大决策记名表决制、决策失误责任追究制、书记末位表态制等制度，把民主讨论、集体决策与明确分工、落实责任结合起来，强化了决策的责任约束、减少了决策失误。

（四）着眼于提高选人用人的准确性，把“群众公认”原则贯穿于干部选拔任用的全过程，干部工作中的民主进一步扩大。民主推荐、民主测评成为干部选拔任用的必经程序和基础环节，考察预告、任前公示、试用期和党的地方委员会全体会议无记名投票表决重要干部等制度全面推行，干部选拔任用工作比以前更加透明，干部考察更加全面深入。公开选拔、竞争上岗已经成为干部选拔任用的重要方式之一，为进一步打破论资排辈、不拘一格选拔人才、促进干部能上能下找到了重要突破口，有的地方探索实行厅处级联考、分类选拔的办法，即省（区、市）、市（地）联合公选厅、处级领导干部，统一信息、统一组织报名、统一考试阅卷、统一公布结果，规范了操作，整合了资源，降低了成本。十七大以来一系列扩大民主的措施进一步拓宽了选人视野和选人渠道，丰富了干部选拔方式，促进了优秀人才脱颖而出。

（五）着眼于真实反映选举人意志，改进提名方式、扩大差额选举的范围和比例，健全党内选举制度取得新进展。在刚刚结束的地方四级党委领导班子换届中，普遍采取了差额推荐、差额考察的办法，一些地方还在差额推荐、差额考察的基础上探索实行差额表决，使换届的过程成为扩大党内民主、贯彻执行党的群众路线的过程。十七大代表选举，差额比例一般都超过了15%，比十七大时增加了5个百分点，扩大了选举人的选择范围，在推荐提名阶段也普遍做到了差额推荐。一些地方逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，在村一级实行“两推一选”，根据党员、群众的公开推荐，由党员大会直接选举产生党支部（总支部）书记、副书记；在乡镇一级实行“公推直选”，由全体党员直接选举乡镇党委书记、党委委员和纪委委员；有的地方还对县（市、区）级政府主要领导人实行“公推公选”。这些新的实践和举措，对于进一步落实党员和群众的知情权、参与权、选择权与监督权，拓展党内选举的视野，提高党内选举的质量，增强被选举人干事创业的责任感和使命感，具有重大意义。

（六）着眼于加强集体领导，合理划分党委常委会与全委会的职责权限，党的全体委员会的作用得到更好发挥。中央率先垂范，实行政治局向中央委员会报告工作、中央政治局常委会向政治局通报民主生活会情况，各级地方党委领导班子也按照中央要求，向同级党委全委会述职和报告工作、接受全委会监督，全委会在重大问题上的决策职能得到进一步强化。2004年，中央组织部颁发《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，对重要干部任免实行全委会票决制的办法作出详细规定并得到普遍执行。一些地方还把全委会票决制的适用范围扩大到同级党政职能部门的正职，运用到重大决策、重大项目安排和大额度资金使用等事项，进一步提高了全委会的地位。经过这次地方党委换届，副书记职数明显减少，常委会同全委会的职责进一步明确，全委会的作用得到明显增强。

（七）着眼于发挥党代表的作用，扩大党代表大会常任制试点，党的代表大会的权威得到更好保障。按照十七大关于“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”的要求，各地大胆探索，稳步推进，取得了宝贵经验。试行党代会年会制的地方，赋予每年举行的党代会审议党委、纪委工作报告，增补党委、纪委委员，接受代表提案等职能。这一做法改变了过去党代表只能在五年一次的党代会召开期间发挥作用，全委会难以向党代会负责并报告工作、接受监督的状况，提高了党的代表大会的权威，促进了党内权力配置和运行的科学化、民主化。试行党代表常任制的地方，赋予党代表评议权、建议权、提案权、质询权等权利，党代表在党代会闭会期间积极参与重大决策，自觉监督党委、纪委及其成员，充分反映选举单位党员的意见和建议，并接受选举单位党员群众的监督。

（八）着眼于促进领导干部廉洁用权、依法用权、公正用权，加大上级对下级、下级对上级和同级相互之间的监督力度，党内民主监督的有效性不断增强。2003年12月，中央颁发《中国共产党党内监督条例（试行）》，把党内监督的重点明确为党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，为开展党内民主监督提供了根本依据。五年来，中央和省一级党委陆续建立巡视制度。中央巡视组对省级领导班子，省（区、市）委巡视组对地市级领导班子进行了普遍巡视，对巡视中发现的问题采取实地督察、发函督办、重点查处、整改结果报告等办法认真加以解决，有力促进了党员领导干部廉洁自律、依法行政、秉公用权。各级党组织把民主生活会作为领导班子内部监督的重要形式，切实提高民主生活会的质量，充分发挥领导班子成员相互监督的作用，自觉接受上级党组织的监督。特别是在开展保持共产党员先进性教育活动期间，主要负责人带头开展批评与自我批评，班子成员之间广泛开展谈心交心活动、开展积极健康的思想斗争，达到了化解矛盾、分清是非、统一思想、增进团结的目的。述职述廉、诫勉谈话、党员领导干部报告个人有关事项等制度进一步健全，使领导干部接受组织和群众监督的领域更加广泛、重点更加突出、操作更加具体。

十七大以来党内民主建设的新发展蕴含着丰富的经验，对于进一步发展党内民主具有重要的启示。

启示之一：必须始终把服务于党的执政使命和中心任务，作为发展党内民主的根本方向。党内民主是建立在全党同志共同的政治信仰和奋斗目标基础之上的，它既是目的，又是实现党的历史使命的手段。十七大以来，党内民主建设的各方面工作，都是服务于推动科学发展、促进社会和谐，实现全面建设小康社会的宏伟目标。加强党内民主建设，必须牢牢把握正确方向，紧紧围绕党的政治任务来开展，始终朝着党的奋斗目标来加强。发展党内民主的一切措施和实践，都要有利于把全党的思想和行动统一到建设中国特色社会主义伟大事业上来，把全党的智慧和力量凝聚到为实现党的政治任务而奋斗上来。

启示之二：必须把尊重和保障党员在党内生活中的主体地位，作为党内民主建设的主题。坚持党员在党内生活中的主体地位，是以人为本在党内生活中的集中体现，是坚持马克思主义唯物史观、坚持党的根本性质和根本宗旨的必然要求。十七大以来，党内民主建设所取得的一系列新进展，都同贯穿和体现这个主题密切相关。紧紧围绕尊重和保障党员的主体地位发展党内民主，就能从理论和实践的结合上，多层次、多角度、多渠道培养和提高党员的民主素养，营造党内讲真话、讲心里话的良好氛围，逐步解决一些党员中存在的不愿民主、不会民主、不敢民主的问题；就能更好地处理党组织同党员的关系，充分调动广大党员参与党内事务的积极性，激发全体党员的创造活力，有效克服一些党的基层组织中存在的重义务、轻权利，重服从、轻平等，重统一意志、轻主动精神的倾向。

启示之三：必须把发展党内民主与维护党的集中统一结合起来，实现党内民主与集中的良性互动。实行高度民主基础上的集中统一，是马克思主义政党始终具有强大创造力凝聚力战斗力的根本保证。高度的党内民主，是集中统一的基础；有效的集中统一是发展党内民主的前提。加强党内民主建设，必须始终把民主集中制作为党的根本组织原则和领导制度，贯穿于党内民主的理论创新、实践创新和制度创新的全过程。正确把握发展党内民主与维护党的集中统一的辩证关系，就能既充分激发全党同志的创造活力，又有效防止和克服分散主义、自由主义；既坚决维护党的团结统一，又有效防止和克服个人专断、主观武断，真正形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。

启示之四：必须坚持自下而上逐步展开与自上而下规范指导相统一，积极稳妥地推进党内民主建设。推进党内民主建设的过程，就是从群众中来、到群众中去的实践过程。十七大以来，党内民主建设的新进展，既包含各地各部门的创新成果，也包括各级领导机关、领导干部的积极贡献。我们党是一个拥有7000多万党员的大党，目前党员的构成和情况又发生了很大变化。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，各地区、各部门、各级领导层的情况也不尽相同。推进党内民主建设，必须鼓励大胆探索，充分调动基层党组织和广大党员的积极性主动性创造性，努力形成千帆竞发、百舸争流的生动局面。同时，我们党又是一个具有严密组织、铁的纪律和高度统一性的马克思主义执政党，领导机关、领导干部具有很高的威信和很强的号召力。只有把自上而下的示范带动和自下而上的推进结合起来，才能推动党内民主建设不断向广度和深度发展。

启示之五：必须融制度建设与思想教育于一体，不断增强发展党内民主的实际效果。制度规范行为，教育提高觉悟，二者不可偏废。科学的制度设计是促进党内民主健康发展的重要条件。党内民主建设搞得好不好，制度起着基础的、根本的、长期的作用。十七大以来，党内民主建设把制度建设摆在更加突出的位置，初步形成了党内民主的制度框架。推进党内民主建设，关键是健全制度，改革体制，完善机制，特别是要加快推进以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为重点的党内民主制度体系建设，切实做到用民主科学的制度管权、管事、管人、管物。同时，必须加强思想政治教育，增强党员、干部的党性观念和民主意识，提高领导干部发扬党内民主的素质和水平。