区纪委惩防体系探索思考

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建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是党的十六届三中全会和中纪委三次全会提出的新要求，是党中央在新形势下对反腐倡廉工作作出的重大战略决策。几年来，我区紧密结合地区实际，坚持“关口前移，重在预防，健全制度，严格监督”的原则，积极进行构建惩防体系的探索和实践，着力破解“教育乏力、制度缺位、监督失效”的问题，初步形成了我区惩防体系建设的思路框架和运作模式，为经济社会全面协调发展提供有力的政治保证。

一、构建惩防体系在我区的初步实践

教育、制度、监督三者相互依存，相互促进，相互配套。教育是基础，制度是保证，监督是关键，将三者统一于反腐倡廉的全过程，能够有效地遏制腐败现象的滋生和蔓延。近年来，我区围绕经济建设中心和改革发展稳定的大局，以领导干部为重点，坚持教育、制度、监督三者并重，正确处理好三者之间的辩证关系，努力构筑惩治和预防腐败体系。

1、明确职责，责任体系基本建立。把党风廉政建设各项工作任务细化分解，逐项逐条落实到责任单位和责任人，逐项逐条提出工作时限和要求，通过严格检查，考核和责任追究，强化责任意识、明确责任主体，确保领导到位、责任到位和工作到位，形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责、纪委组织协调、群众支持参与”的领导体制、工作机制和抓体系建设的整体合力。建立完善有效的督查、评估、考核、奖惩等工作机制，进一步提高领导干部“一岗双责”意识，为推动教育、制度、监督工作提供了组织保障。

2、创新教育，思想防线逐渐形成。坚持实行纪委书记同下级党政主要负责人谈话、领导干部任前廉政谈话、诫勉谈话和警示谈话四项廉政谈话制度，下发《关于进一步加强城区和农村基层党风廉政建设的意见》，建立洛江区反腐倡廉警示教育基地，进一步完善教育防范机制；开展以“廉洁奉公，执政为民”为主题的“八个一”宣传教育活动（安排反腐倡廉专题理论学习、领导干部上反腐倡廉党课、开辟学习心得交流园地、展播反腐倡廉电教片、开展廉政知识测试、开设反腐倡廉宣传专栏、通报违纪案件、发放“助廉”倡议书）及廉政文化“四进”（进社区、进农村、进家庭、进学校）活动等，推动党风廉政建设向纵深发展。通过多层面教育，党员干部廉洁从政的意识不断增强，思想道德防线和党纪国法防线逐渐牢固。

3、深化改革，防范机制日趋完备。一是加强行政审批制度改革。实行“中心受理、抄告相关、并联审批、限时完成”的工作机制，完善基建投资审批“效能督办流程单”、企业登记审批“绿色通道”和向审批申办人电话约访等制度；成立协调中心，加强督促检查。二是加大干部人事制度改革力度。采取考察预告制、延伸考察谈话范围及注重对干部“八小时”以外情况的考察等措施，全面推行干部任前公示制，试行全委会票决下一级党政正职拟任人选制度，实行干部交流轮岗制度；推行事业单位补充工作人员考试考核公开招聘制度。三是推进财政管理体制改革。推行零基预算和综合预算管理，完善国库集中支付办法，增强财政资金的统一调度和管理；推行公务员工资福利统一发放机制；建立健全会计集中核算中心工作的监督管理制度；推行财政票据电子化管理改革。四是完善重点领域制度规范。完善工程建设项目经评审的最低价中标办法，全面实行经营性土地使用权和采矿权招标拍卖、挂牌出让制度，完善产权交易和政府采购制度。通过完善四项制度改革，发挥制度规范行为的保证作用，逐步健全“不易腐败”的防范机制。

4、强化监督，制约机制不断健全。推进政务、村务、厂务、院务公开工作，完善公开审议、评议、责任、反馈和依申请公开制度，进一步规范党务、政务管理行为；实行民主听证制度，把涉及群众的重大事项和事关群众切身利益的焦点热点项目作为听证内容，深化民主监督；实行党风廉政建设责任制报告制度，组织监督员、人大代表、政协委员、新闻记者、派和无党派人士参与报告会，做好现场评议、测评及反馈，做到报告会成果与推进业务工作、实行诫勉谈话、领导干部的任免奖惩三个结合；开展任期经济审计、离任经济责任审计和专项审计，加强对领导干部权力运行和财务管理的监督和制约。监督力度不断加大，逐步建立了“不敢腐败”的约束机制。

5、整合资源，惩处机制作用显现。不断完善案件线索征集机制，拓宽案源线索主渠道：一是拓展信访举报平台。在畅通来信来访来电举报基础上，探索开设违法违纪案件短信举报系统。二是挖掘审计案源。紧密跟踪审计工作情况，对领导干部任期和任中经济责任审计、村级干部离任审计中暴露出来的问题，进行案源筛选；协调审计部门对重点领域、重点建设项目开展事前、事中、事后审计，特别是对工程建设中出现工程变更的予以重点审计，查找案源。三是严格执行执法执纪机关案件互相移交制度。每季度召开一次执法执纪联席会议，做到互通信息、资源共享、协同办案。四是挖掘商业贿赂案源。实行治理商业贿赂定期汇报制度，从中查找党员及国家工作人员违法违纪案件。五是挖掘监察案源。注意从执法监察、效能督查、纠风整治专项检查、专项清理中查找线索。坚持做到从严治党、从严治政，有案必查，违纪必究。四年来，纪检监察机关共立案查处违法违纪案件76件，给予党纪处分49人、政纪处分31人，其中科级干部9人。通过严肃查处违法违纪案件，有效发挥了震慑作用，达到处理一个人，教育一大片的效果。

二、构建惩防体系存在的制约因素

1、教育不扎实。出现诸如以文件贯彻文件，以会议贯彻会议等陈旧教育方式；对象重点不够突出，内容针对性不强，表面化、简单化、概念化的做法多。这种教育往往难以从思想上起到警醒作用，未能触及灵魂深处。

2、制度不完善。一方面，是规章制度不健全。完善性、有效性不够，缺乏规范、健全的操作程序，裁量幅度过大，具体执纪执法中较难掌握尺度，对腐败行为约束力不强；另一方面，虽有比较完善的规章制度，但少数领导干部未按制度办事，或干脆不执行，规章制度的约束作用没能很好发挥。

3、监督不得力。监督的实施与现实的需要还存在一定差距：一是监督不力，缺乏对“一把手”实施有效监督。二是决策、施政的透明度还不高，难以形成全方位全过程的监督机制。三是监督部门虽多，但相互之间的协调配合不够，难以形成监督合力和综合效能。

4、惩处不严肃。有的地方和单位执纪偏松偏软，对不遵守制度的行为，不按相关纪律规定进行处分，对轻微违纪行为的查处不够严，致使党员干部放松警惕。

三、构建惩防体系的几点思考

建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，关键要使三者形成有机结合、关联互动的系统和整体，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，用改革的办法解决诱发腐败的深层次问题，把教育、制度、监督、惩处贯穿于反腐倡廉的各个环节，发挥惩防结合、综合治理的整体效能，从而形成一个良性循环、制约有效的惩治和预防腐败体系。

（一）强化领导到位，健全各负其责的责任机制

在发挥教育、制度、监督的功能作用的同时，更重要的是惩防体系作为一个整体发挥作用。抓好责任制这个龙头，形成惩治和预防腐败的强大合力，进一步增强惩防体系整体效能。要建立有效的领导体制，强化“一把手”责任，使党风廉政建设真正成为“一把手”工程，通过硬化责任、量化任务、细化检查考核、强化责任追究，真正形成自上而下层层抓落实的责任机制，确保教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的建立，推动党风廉政建设。要强化各部门的责任，明确惩治和预防腐败体系各项工作的责任机关，促使主管部门将做好党风廉政建设作为部门内在需要；对每项惩治和预防腐败的政策措施、法规制度都必须明确实施主体，赋予其相应的职权、手段，规定其责任、义务，以及工作目标和程序，涉及多个机构的，必须明确其协调程序。

（二）创新教育机制，筑强抵御腐败的思想道德防线

教育是基础，要始终坚持教育为先的方针，通过创新载体、丰富手段、活跃形式，增强反腐倡廉教育的系统性、针对性和实效性。一是完善党风廉政建设“大宣教”格局。要自觉地把党风廉政教育纳入党的宣传教育的总体部署，与部门业务一同部署抓落实。要以“责任书”的形式把教育职责落实到领导层，特别是“一把手”身上，强化领导层公仆意识，严守权力运行规则。同时实行上下联动、左右配合的考核机制，将考核结果作为干部考察、任免、奖惩的重要依据。二是改进教育内容和方式方法。教育内容要“实”，要坚持以权力观教育为核心，以增强纪律观念为目标，以党纪政纪教育为重点；要把廉政教育与为民办实事紧密结合起来，解决突出问题、热点问题。教育形式要“活”，要改变单一的灌输式、说教式教育模式，采用群众喜闻乐见的方式，广泛运用网络、电教、报刊等媒体和知识竞赛、现身说法、“廉内助”活动等形式开展生动活泼、丰富多彩的教育，增强教育的吸引力、感染力和说服力。教育对象要“细”，针对不同层面、不同部门，因人施教，分层施教。教育载体要“新”，在发挥传统载体作用基础上，侧重加强廉政文化的载体作用。三是探索反腐倡廉全民教育之路。要逐步把反腐倡廉教育纳入社会教育和国民教育体系，增强“廉洁可敬，腐败可耻”的社会意识，增强教育的影响力渗透力。

（三）健全规章制度，构筑抵御腐败的制度防线

惩治和预防腐败，制度是保证，依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的根本途径。一要注重制度的系统性。把教育、制度、监督融为一体，并把制度建设贯穿到惩防体系各个环节，做到各项工作机制和制度优势互补、整体推进，使惩防体系具有系统的科学性和严密的逻辑性，利于充分发挥体系的整体功能。坚持把依靠制度惩治和预防腐败，作为反腐倡廉的根本途径，把制度建设作为构建惩治与预防腐败体系的核心，贯穿于构建工作的始终，努力形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人，科学合理、切实可行的制度体系。二要注重制度的约束性。坚持纵横有序、重点突出，构建多层次、宽领域、全方位的制度体系。坚持从各乡镇、各部门实际出发，以乡镇为主体推进纵向构建，以部门为主体推进横向构建，条块结合，互成约束体系；以消极腐败易发多发领域为重点，推行岗位目标责任制、经济责任审计、离任审计、组织函询、谈话、诫勉、降职制度，探索建立领导干部廉洁自律机制、重大项目保廉机制；以行业预防、个案预防和社会预防为抓手，推进职务违纪违法预防新机制的建设；深化改革，建立健全廉洁高效的行政审批制度、公开透明的财政管理制度、规范有序的投资管理制度和竞争择优的人事管理制度。三要注重制度的可操作性。在制度建设中重视发挥市场机制的作用，防止公共资源配置上的腐败行为。坚持政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管，进一步落实建设工程招标投标、经营性土地使用权出让和政府采购等制度，做到集中交易、拓展领域、扩大规模、管办分离、监管有力，充分发挥市场经济固有的公平性、竞争性和法制性对防止腐败的积极作用；制定科学合理、可操作性强的刚性制度，减少过于原则、含糊的用语，避免其主观随意性；加强配套制度建设，制定违反制度的处理机制，加强制度落实监督检查，使法规制度落到实处。

（四）加强监督措施，构建权力运行的监督制约机制

监督是落实教育和制度的措施。一要突出重点。坚持以领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人为重点，紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节，围绕组织人事、项目审批，财政预算拨款、土地出租出让、建筑领域资质审批、招标投标、融资信贷、法律裁判等重点领域，综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式，逐步建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。二要依靠制度。通过建立完善监督制度，用制度确保监督的到位，强化监督的制约力。探索建立谈话和诫勉制度、“一把手”廉政询问与质询评议制、信访处理制度、重大情况通报和报告制度、罢免或撤换要求及处理制度等，用制度强化上级对下级的监督和下级对上级的监督；以落实民主集中制为突破口，建立健全制度化、规范化的民主议事、民主决策的工作机制，完善民主生活会制度，用制度强化班子内部的相互监督；建立健全复议申诉制度，用制度保障下级敢于监督、愿意监督；完善政务公开制度、民主评议制度，用制度强化群众的监督；健全舆论监督制度，发挥舆论监督的作用，切实解决制度不健全不完善而不利监督的问题，使监督更有力、更有效。三要形成合力。进一步完善监督措施，健全监督程序，把党内监督与党外监督、组织监督与法律监督、专门机关监督与社会监督、专项投诉与定期巡访结合起来，构建立体化监督网络，形成整体合力，提高监督实效。

（五）坚持从严治腐，建立健全查办惩处机制

惩治和预防，是反腐倡廉相辅相成、互相促进的两个方面。惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。对领导机关和领导干部滥用权力、谋取私利的腐败分子，有关部门要严厉惩处，绝不留情、绝不手软。同时，重视和发挥查办案件的治本功能，坚持把查案、纠风、教育、建制紧密结合起来，推行“一案一整改”制度，利用典型案件开展警示教育，针对案件暴露的问题建章立制、堵塞漏洞，达到查处一案、治理一线、教育一片、震慑一方的效果。要加强对领导干部贯彻执行“四大纪律八项要求”、中央“五个不许”以及其他廉洁从政规定等情况的专项检查，确保按制度办事、靠纪律约束人，对有章不循的，不论轻重，严肃批评，限期纠正，及时通报。要充分利用效能监察、执法执纪机关联席会议、经济责任审计、专项治理等各种有效手段，与公安、审计、检察院等职能部门加强沟通联系，深挖案件线索，不断揭露和查处腐败问题，真正做到有法必依、违法必究、执法必严，切实做到有制必遵、违章必惩、查处必厉，切实维护好党和人民群众的根本利益。