电力监管机构能力思索

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在过去的20年里，中国电力工业取得了巨大成就。作为世界上第二大电力工业，中国电力工业经历了令人难忘的发展：到2005年底全国装机容量超过5亿千瓦；2005年中国一年新增装机容量6600万千瓦，全国发电量24747亿千瓦时（同比增长12.3％）。中国电力行业同样经历了重大改革：大部分电厂已从电网分离，中央发电资产和电网资产进行了重组；区域电力市场正在建设；成立了专业的电力监管机构。此次中国电力体制改革的核心是推进电力工业发展和运营的市场化，同时对电力行业实行有效的经济监管。

虽然有这些成就和进步，但中国电力行业的现状并不令人十分满意：相对于经济社会的持续发展，电力行业的效率较低已经成为一个突出问题；电力行业发展、资源利用和环境保护之间矛盾日益突出；供电设施装备水平较低，可靠性水平相对较低，服务质量不高；政策和行政体制滞后于改革，电力供应与经济社会发展需要不够协调。所有这些问题都会对电力工业结构的理性调整，对整个国民经济的健康可持续发展及社会进步产生影响。

基于我们的研究，要使中国电力行业的绩效明显提高，必须尽快在市场化、企业改革和建立现代监管三个方面同时取得实质性成效。本报告所要解决的，是建立现代监管的核心问题，即如何从内部和外部两个方面提高中国电力监管机构的能力，同时深入研究中国竞争性电力市场的建立和监管问题。

电力监管的目的、地位和作用

本报告的重点是经济监管，也就是对价格、其他商业条件、投资和服务质量的监管。本章通过讨论经济监管的主要原理，以及对国际上相关监管经验的广泛评论，为研究和运用电力行业经济监管做好准备。如果中国从一个价格完全由政府控制的体制转变成市场经济体制的话，那么首先碰到的问题是：为什么从根本上说实行经济监管是必需的？该章通过阐述电力行业经济监管的主要目的和作用来说明这个基本问题。为实现这些目的,就需要平衡用户利益、公用事业投资者利益和政府政策目标之间的关系。

保障用户利益的最好方式就是使其以最低的价格获得可靠的电力供应。但用户利益的满足并非单纯依靠低廉的价格，因为这可能损害到未来电力的稳定供应。公用事业投资者会追求投资收益的最大化，但同时也会关注市场的稳定性和确定性。政府可能对电力行业有着政策层面的考虑，比如农村电气化、供电安全和减少污染排放。因而，监管者有责任在实施政府政策的同时，确保其他利益相关方不受损害。

竞争性的市场可以带来高效的生产水平、最小化的成本和高品质的充足的产品供应与服务。相反，垄断会导致价格上升、产出下降或者质量、服务得不到保障。所以，我们通常要尽可能避免垄断，在垄断不能避免的情况下，要加以监管以制约垄断，将垄断的负面效应减少到最低。

经济监管的必要性主要源于以下三个理由：

（1）控制自然垄断行为，限制企业随意提高价格和降低服务质量。

（2）促进公平有效竞争。

（3）实现公共利益目标。

从根本上讲，强有力的监管制度与放松管制并不矛盾，前者主要强调监管的效率，后者强调减少微观干预的范围和发挥市场配置资源的基础性作用。实际上，现代管制经济学通过很多实证研究，从正反两个方面证明了，无论是在发达国家还是发展中国家，作为强政府的一个组成部分，强监管（管制）是经济健康发展的重要保证。

概括地讲，监管是一种解决市场失灵、弥补市场缺陷的制度安排。电力监管机构的角色就是在由垄断企业提供服务的地方监管价格、投资和服务，在发电竞争环节负责审查批准市场设计和价格形成机制，并监控市场的有效运行。

电力行业是一个重要的网络性行业，存在垄断经营的基础，而且也是一个普遍存在需要监管的领域。此外，电力的其他一些特点也决定了对该行业进行专业化监管的必要性。

监管行为通常以监管价格、质量和投资为基础。对那些自然垄断的企业，比如输配电网，监管者主要控制价格；对那些竞争性环节，比如发电和零售电，监管者将试图建立竞争以通过供求关系的相互作用来确定价格。本报告对上述各领域分别做了详细的阐述。质量监管同样非常重要，这是因为当市场发出减少成本的信号时，垄断行业可能会通过降低质量而非提高效率来作出响应。

不能将电价监管同经济宏观调控混为一谈。在对象、目标、手段上，电价监管同经济宏观调控均有本质的区别。

中国电力监管职能的合理配置

本章主要研究了中国电力行业监管职能的分配。在中国，这些职能由不同的机构行使，但各个监管实体的监管权力缺乏清晰界定，这就是目前存在的一个明显困难。国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）负责投资和价格监管。财政部在制定财务规则和成本标准方面拥有决策权。国有资产监督管理委员会具有监督国有企业的职能，尤其是委派和监督高级管理人员。

目前中国电力行业监管职能配置很不合理，主要表现在以下几个方面：

（1）政策制定和监管职能不分。

（2）规划审批与投资监管职责混淆。

（3）电价监管职责配置不当。

就这些问题，我们研究了全球各地不同的经验并提出了改进建议。我们建议出台一部新的电力法，在其中对各项职能进行清晰、合理的界定。对职能重新界定应包括以下几点：

（1）尽快建立一个电力行业政策制定部门——能源部。可在改革国家发改委能源局、价格司等机构职能配置的基础上，统筹设计建立，保证政策制定和监管职能可以清晰分离；

（2）清晰界定电监会的角色和权力，应赋予电监会完整的监管职能；

（3）逐步调整价格制定职能，使该职能的实施主体逐步从国家发改委过渡到电监会；

（4）将重要的反垄断（竞争政策）职能也分配给电监会，如果必要的话，成立专门的反垄断机构与电监会联合办公；

（5）电监会应具有制定技术和质量方面规章的主要职能；

（6）电监会应建立高效精干的区域、省级和市县办事机构，以便在地方层面履行其必要的监管职能。

我们同时建议，财政部负责制定各行业均适用的财务成本政策、通则和标准等，电监会根据这些政策、通则和标准制定电力行业具体的成本准则、规则等，并具体负责监督电力企业实施。

必须强调的是，电力企业尤其是电网企业价格监管与成本监管不可分割，目前中国由国家发展改革委和财政部分头实施具体监管的状况必须尽快改变。我们建议电力行业具体的价格与成本监管职责由电监会统一承担。

我们还建议，随着天然气消费的增长以及其对经济社会发展影响的逐步加大，中国应该借鉴国际经验（特别是英国和美国的经验），考虑将电力工业和天然气行业的监管机制整合，并逐步建立一个更为全面的能源监管机构。

电力行业监管的基本方法

监管垄断业务和监管市场应该是并行的，所以我们认为电监会应在电力行业同时履行这两个方面的职能。只有通过这样的方式，才能实现行业运行的透明和可预测，实现高效、有效监管。

电力行业中的输电和配电领域存在很强的自然垄断，电监会应负责许可和监管，包括为这些垄断企业制定价格，实行质量和投资监管等。本章详细论述了电监会所能够采用的对自然垄断行业的监管机制，并讨论了不同的措施。比如，计算成本和制定价格等一系列不同的方式，报告对此进行了说明和讨论。但我们应强调的是无论采用哪种方法，关键的规则都应该是统一、透明和可预见的。此外，规则还应为电力行业高效运作和投资决策以及为垄断经营者合理预期成本回收提供激励。

在价格监管上，我们强调存在两项重要的不同性质的职能：制定价格政策、设定价格制定方法的职能与计算、执行价格的职能。从长远来看，制定价格政策、设定价格制定方法的职能应由国家宏观部门承担，计算、执行价格的职能应由电监会承担；电监会初期应主要负责价格执行监管，关键的价格制定方法和过渡时期的电价应由国家发改委和电监会（以及其他参与改革进程的相关部门或机构）共同参与制定。

除监管价格外，监管者还在监管垄断服务的质量（技术服务和客户服务）、投资、规划以及许可等其他方面扮演重要角色。在上述各个方面，报告强调在执行监管中，电监会应该担任主要角色。报告还讨论了电监会在履行电力行业监管职能时应该采用的各种机制和方法。

竞争性电力市场的建立和监管

本章针对竞争性环节的监管问题进行研究。报告强调监管的职能与行业的结构特点相适应。在电力行业的竞争性领域，监管者依然扮演极其重要角色。我们在报告中建议在所有可能引入竞争的环节，电监会应该在设计、促进、发展和实现竞争中发挥主要作用。应保证有效的市场设计、保证新机组自由进入市场，保证输电网和配电网无歧视开放，对竞争者行为不满所提出的投诉要进行调查。

本章介绍了电力体制的四种主要模式，即垂直一体化垄断模式、单一购买者模式、趸售竞争模式和零售竞争模式。我们还重点介绍了不同市场模式的监管问题。四种模式之间的区别在于保留垄断的程度不同。

监管者的角色取决于所选择的竞争模式。竞争模式可以从仅在发电领域竞争、电力依然为单一买方所收购这一有限竞争模式变化到发电和零售都是竞争性的、只有输电和配电依然保持垄断这一完全竞争模式。另外，监管者的角色也会随着改革进程的加速发生转移和变化。本章我们分析了中国不同市场模型的特性和它们的监管内涵。我们的总体建议是：中国应该尽快从一个区域电力市场单一买方的模式转变到批发市场竞争模式，建立拥有多买方多卖方的真正的区域电力市场。同时为推动在电力市场中创建公平有效的批发市场竞争，还应加快对产权制度改革和电力市场运作者恰当定位的研究。

一旦选定市场模型，监管者将会在交易安排或者市场规则的设计上扮演非常重要的角色。基于国际经验，我们期望交易规则能由电网公司具体设计后交由电监会审核修改后批准。中国存在许多不同的电力市场，并不是所有区域都需要同时遵循同样的竞争模式（单一买方或者批发市场竞争等），尽管如此，我们建议使用相同模式的区域应适用相同的规则。美国及欧洲因不同州或县适用不同规则已经阻碍了电力市场的进一步发展。FERC（美国能源监管机构）最后采用的是一种基于PJM市场的标准设计规则，而欧洲则在符合电力调度指令的条件下允许存在有很大差异的不同规则。

中国电力监管机构近期能力建设

中国电力监管机构长期能力建设及与之相关的问题的解决要有一个过程，实现目标模式可能需要较长时间。除此之外，电监会应进一步改善和加强近期能力建设，这一点与长期能力建设同样重要，它关系到有关方面对电监会现实价值的理解。我们认为，近期能力建设的内容，包括外部条件和内部基础建设两个方面，应按轻重缓急和自身力所能及的程度进行选择和实施。

（1）加快电力体制改革

切实推进以市场化为基本取向的电力体制改革，是提高中国电力监管机构能力最基本的前提条件。电力体制改革迟滞，则现代电力监管制度很难建立，甚至很多已确立的监管职能也无法有效履行。

我们建议，电力体制改革工作小组应该有明确的工作目标及时间表。

我们也建议，电力体制改革工作小组应利用中国电力供需矛盾缓解的有利时机，加强领导，加强协调，加快决策，加大改革力度；电力体制改革工作小组办公室应加强工作力量，明确责任目标，加快实施改革决策。

需要指出的是，在任何一个市场经济国家或地区，电力体制改革都被执政党和政府视为重大的政治决断，因而都由其最高领导层或其授权的高层决策人物亲自领导和强力推动。中国电力体制改革的重要性、复杂性起码不亚于其他先期改革的国家和地区。因此，尽管目前中国已经进入电力体制改革的有利时期，但根据国际经验和中国的实际情况，要保证电力改革的进度、力度并取得预期的成功，电力体制改革工作小组必须及时获得最高领导层或其授权的高层决策者强有力的领导、决策和推动。

我们同时建议，电力体制改革近期应加快实施主辅分离，以避免交叉补贴和关联交易，搭建电力市场基本平台，培育合格的市场主体；尽快核定输配电电价，尽快逐级、批量开放大用户向发电厂直接购电，尽快研究实施输配分开，以尽快实现区域电力市场从单一购买者模式到趸售竞争模式的转变，建立起多卖方和多买方模式的真正意义上的区域电力市场。

（2）大力推进区域电力市场建设

电监会要大力推进区域电力市场建设，逐步发挥市场配置资源的基础性作用，促进形成与市场经济体制相适应的新的电力调控和监管制度，新的制度将宏观调控、市场调节和有效监管结合起来，提高国家管理电力工业的有效性和科学性。这样，电力监管能力将随着电力市场的发展而逐步得到提高。从某种意义上讲，这是一项根本性的工作。

（3）将“规范市场秩序”和“保护消费者”作为重点工作领域

在现行电力体制和职能配置状况下，电监会的工作要想取得较为明显的成效，获得社会各界的认同和支持，可考虑将“规范市场秩序”和“保护消费者”作为近期重点开拓的工作领域。近期一定要突出行业秩序和社会公共利益及用户利益维护者的职责，寻找机会，在“规范市场秩序”和“保护消费者”方面办好若干有影响力的“大事”。为震慑潜在的违规者，鼓励消费者树立依靠电监会维权的意识，对违规者，在予以经济处罚的同时，还可予以“通报”或登报处罚。

（4）进一步构建电力监管法规体系

首先是要推动加快《电力法》的修改工作，在新《电力法》中确认电力监管机构的法定职责和权力，再依据新《电力法》，修改《电力监管条例》等行政法规。

（5）与政府有关部门加强协作，共同开展有关监管工作

电监会可以从区域电力市场建设、规范电力市场秩序、保护消费者利益等工作需要出发，与政府有关部门（主要是国家发改委）加强合作甚至配合国家发改委，开展相关监管工作。在合作中出成效，在协作中显作用，在实践和发展中逐步改革传统审批方法并完善职能配置。政府有关部门履行电力监管职责的人手较少，力量远远不够，在这种情况下，电监会与之加强协作，对双方都是需要的。

当然，即使今后电监会具备了电价监管、投资监管等重要职能，政府宏观部门与电监会实现了“政监分离”，由于工作需要，电监会也应加强与政府部门的工作沟通，而在目前情况下，这种协作更显必要和重要，这是一项务实的措施。

（6）完善并落实电力监管费的征收措施

电力监管机构经费来源于对电力企业的监管收费，符合“责任者负担”的原则，这是市场经济国家的通行做法，公平且有效率。电监会（也包括其他政府有关部门）应充分认清电力监管费的意义，落实得越早，对监管工作越有利，对政府形象的损害就越少。

（7）尽快研究建立电力监管基层组织

当前阻碍中国电力监管能力提高的主要障碍之一是很多监管事项（比如服务质量、消费者保护）没有相应的一线监管机构去执行和落实，这使得行业监管的整体效果大打折扣。近期监管能力建设的重要任务之一，就是要使分支机构的合理框架得以确定，并尽快实施。

电监会各级分支机构组建，初期的重点是“布局”，即先把基层组织建立起来，以使政令得以统一并有效执行。

此外，电监会要有效行使监管职能，目前的人手也明显不够。关于这方面的国际经验，我们在附录A中有详细描述，其中的一些数据可供参考。

总体上讲，电力监管人员必须大幅增加。但各级机构用人均应坚持“宁缺勿滥”的原则。特别需要强调的是，电力监管机构人员的增加，并不一定相应增加政府员工总量。随着一些职责从政府其他部门转移到电监会，电监会增加的员工可以来自政府这些部门。

（8）申请授权采用特殊方法对国有电力企业实施有效监管

中国电力监管机构监管国有电力企业的情况大量存在，但是由于我们在报告第4章中讨论的原因，只有采取特殊的方法，才能有效监管这些企业。因此，我们建议电监会可以向国务院申请授权采用第4章所推荐的特殊方法对国有电力企业实施有效监管。

（9）及时准确掌握电力企业相关信息，建立与外界进行有效沟通和交流的机制。

电监会必须有更加健全的与外界进行沟通、交流的机制。

（10）加强员工培训，制定工作人员行为规范。

由于电力监管手段和方法不同于传统的行政管理方式，因此电监会要履行职能，一般性的公务员培训远远不够，其员工应具备基于市场经济的现代监管理念和系统的监管专业知识。我们建议电监会设计和实施更全面的培训内容。

在人员聘用和培养上,电监会要考虑的一个重要方面是，必须致力于避免聘用不合适的人员，并通过建立适当的行为规范来进一步培养员工良好的职业行为