能源管理体制改革思考

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中国能源可持续发展离不开政府能源管理体制改革和现代监管制度的建立与完善。在这方面，中国不仅需要借鉴国外的成功经验，更需要从现实出发，以提高政府能源管理效能和监管能力为目标，通过不断的体制和机制创新，逐步建立起符合能源可持续发展要求的现代管理体制和监管制度。

一、中国能源管理体制和监管制度存在的主要问题

总的来看，中国现行能源管理体制和监管制度是不适应未来能源可持续发展的需要的，突出地表现在以下六个方面：

一是综合协调能力不强。主要是不同层次政府之间，以及政府财政、税收、投资、价格、金融、贸易、城市建设、交通、国有资产管理等诸多职能部门之间，存在目标和步调不一致、国家利益和地方利益不一致、眼前利益和长远利益不一致的“三个不一致”问题。

二是政策执行能力不够。目前政府管理的重点更多地放在前置性审批环节，项目的事中、事后监督与管理则相对较弱，存在“重审批、轻监督”的现象。

三是社会性监管不够。现行的政府能源管理侧重于投资、价格、生产规模等经济性管理，对于环境、安全、质量、资源保护等外部性问题的监管相对较弱，客观造成了重生产轻消费、重供应轻节约的现象。

四是中央与地方的政策目标不一致。能源关乎一个国家和地区经济增长、财政、就业、收入分配、社会稳定等各个方面，由于中央政府与地方政府存在短期目标与长期目标的不一致，导致中央政府与地方政府在能源管理目标、手段、程度等都难以保证上下一致。一个典型的例子是中央与地方政府在经济型汽车的政策上存在明显的不一致。

五是监管职能不到位，存在一定的监管真空。从国外经验来看，监管职能的相对集中有利于监管政策的统一性和执行力，而目前中国能源监管处于较分散状态，监管机构面临职能缺失和监管真空问题，如电监会始终缺乏价格、准入等核心监管手段。

六是监管力量不足，人员严重短缺。中国有13亿多人口，能源从业人员多达1200多万（仅煤炭从业人员就高达500多万），但中央政府仅有几十人专司能源管理之责，相比之下，美国能源部有1.5万名联邦雇员从事能源管理。

下图为事前、事中和事后给出的中国现行能源管理和监管重点环节与权重情况。

二、改革目标与重点

未来一个时期，中国要从根本上解决上述六个方面的问题，需要进一步深化能源管理体制的市场化改革。

改革的总体目标是：在借鉴国外成功的建立现代监管体制的国际经验基础上，逐步建立起一个独立运作、政监分离、职能完善和有效监督与制衡的现代监管体制。

保持监管机构的独立性。无论是在政府序列当中还是在政府序列之外来设立监管机构，保持监管机构的相对独立性是建立现代监管体制的基础。

实现“政监分离”。将行政管理职能与监管职能适当分离，将政策制定与执行职能相分离，是保证监管机构的独立性和监管政策连贯性的前提条件。

完善监管职能。在放松经济性监管（投资、价格和市场准入等）的同时，要加强社会性监管，以及对垄断环节的监管，实现监管重点的转移。

加强依法监管。健全能源领域的法律法规，加强依法监管，实现有效监督，建立有效的制衡机制。

在总体目标指导下，中国能源管理体制与监管制度改革宜分阶段推进，按照近期、中期和远期目标的不同要求，来确定未来一个时期的改革重点和步骤。

近期目标（1－2年）。重点放在完善机构职能，转变管理重点上。增强能源综合管理部门的协调职能，完善监管机构的监管职能（如电监会对于电价的监管职能）。管理重点由能源生产与供应转向更加关注需求，从经济性监管转向社会性监管。

中期目标（2－5年）。重点放在改革政府机构设置，理顺中央与地方关系上。以增强政府的行政执行能力为主线，改革能源管理机构。

从组织保障、制度保障两个方面，实现中央与地方目标的一致性。

远期目标（5-10年）。形成依法管理、有效推动可持续发展的新型管理体制和长效机制。形成完善的能源管理与监管的法律法规体系，政策重点放在节能和提高能效、保障能源安全和可再生能源发展等方面。

三、我国能源管理新体制的初步构想

建立我国能源管理新体制，首先需要国家按照“政监分离”的原则，改革能源领域的政府管理机构设置。通过建立能源管理的“双层结构”来实现“政监分离”。具体而言，就是将综合性的能源管理机构（如能源部）和专业性的能源监管机构分设，分工明确，权责清晰。前者专司国家能源战略、能源规划和能源政策的制定，协调各能源部门之间的关系；后者专司市场监管，保证能源行业的健康发展和有序竞争。

表1和表2分别为长期目标下，中央政府层面上，按行业和按功能设立的能源管理和监管职能设置情况。

纵向地看，可以各大经济区（如东北、华北、西南）为单位分设地区综合能源管理部门和专业监管部门（如华东能源局和华东监管办），作为中央综合能源管理部门和监管机构的派出机构。各省、自治区和直辖市也可以组建相应的综合管理部门和监管机构，作为各大区综合管理部门和监管机构的派出机构。这样的好处是提高了能源管理的综合性和协调性，有利于加强专业化监管，增强国家政策的执行力。

新的能源管理体制将呈现出以下特征：

第一，实现管理职能的转变。表现为管理的重点从供应侧转向需求侧，即改变以往偏重于能源资源开采、能源加工生产等能源供应侧管理的局面，逐步转向能源资源开发、能源节约、能源效率、能源技术等需求侧的管理。

在前置审批环节，管理重点是着眼于外部性的准入管理和环保、能效等准入标准，强调政策的导向性、公开性和透明性。

在事中管理环节，管理重点是监督、监管和检查，健全能效审计机制，完善机构设置和人员保障。

在事后管理环节，管理重点是查处违规者，补偿损失。

第二，实现监管转型。由以往的经济性监管为主、社会性监管为辅的旧监管模式，转向以社会性监管为主、经济性监管为辅的新监管模式。新监管模式包括：

完善市场准入监管。公开准入制度，取消所有制歧视，保证政策的透明化，建立合理的申诉制度。

完善价格监管。改革价格形成机制，对自然垄断环节实行有限监管，做到保护性监管与激励性监管的有效结合，完善财务制度、成本与信息披露制度和价格听政制度。

加强社会性监管。监管重心是提高资源利用效率，确保能源供应安全，保护生态环境等。

加强市场秩序的监管。监管重心是反垄断，促进有效竞争，对可能影响市场结构的重大购并案件进行审查等。