党内基层民主思考

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改革开放30年来，我们党在党内民主的制度建设和创新方面，已取得了显著的成就。在当前条件下，进一步发展和落实党内基层民主，应集中做好以下10件事项：

一、实行基层党组织的党务公开

发展党内基层民主有一个基本要求，就是赋予党员了解党内事务的权利，这必然要促使党务走向公开。《党章》规定：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”

在基层党组织实行党务公开，就是使基层党组织的所有事务让所有党员都知晓。应建立党内情况通报制度，情况通报的内容既包括一般情况通报，也包括重大情况通报。根据通报内容的不同性质和特点规定时限，一般性工作一个月或一个季度作一次情况通报，有重要性或紧急性的工作则迅即通报。党的各级组织把党内的工作和活动情况，尤其是重大情况，及时通报给全体党员，使党员对党组织各方面的情况有所知晓，并能保持密切的联系。党内情况通报，可以采取党的会议、文件、简报、资料以及网站等形式进行。应树立“基层党务必须透明”的理念，及时地将基层所有党务公开。

二、实行党内情况反映制度

如果说党务公开主要是组织方面所采取的行为的话，那么党内情况反映制度则可以包括党员个人向党组织的思想汇报和情况反映、党内思想倾向的反映、各项工作落实情况的汇报反映、党内作风方面的情况反映，以及党外人士和群众对党员、干部、党组织的意见、建议和要求方面的情况反映，还有社情民意的反映等。这一制度保证了基层党员群众在第一时间反映问题，提高了情况反映的效率。而且，建立健全充分反映党员意愿的党内情况反映制度，可以引导党员充分行使权利和履行义务，增强贯彻执行党内情况反映制度的积极性和主动性。

三、实行基层党组织重大事项的民主讨论

基层党务可分为常规事务和重大事项两种。常规事务是指那些经常重复出现的、性质非常相近的例行性事情，重大事项是指那些具有全局性、方向性和原则性等特点的需要决策的事情。一般来说，基层党组织内的常规事务可由基层党组织有关部门的领导、工作人员直接照章办事，事后通报大家即可。而涉及基层党组织内的重大事务，不但必须由领导班子按照民主集中制原则讨论决定，而且必须事先征求全体党员的意见，进行民主讨论。

搞好基层党组织重大事项的民主讨论，首先必须明确什么是“重大事项”。为此，基层党组织要把重大事项的范围搞清楚，列出一个“重大事项清单”，并确定下来。凡属列为基层党组织重大事项的由大家民主讨论，使民主讨论的合理意见能够成为决策时应考虑和吸纳的重要因素。

四、实行基层党组织领导班子的直接选举

《党章》规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”党的十七大报告已经明确指出，“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。以往，基层党组织领导班子选举，多采用上级党组织经一定组织考察程序，形成了候选人名单，然后交由党员选举的方式。当前，应逐步改进和完善基层党内选举制度。第一，改进候选人提名方式，建立组织提名与党员或代表联名相结合的提名制度，推进候选人提名的制度化、规范化进程。第二，改进候选人介绍方式。候选人的介绍，分组织介绍和自我介绍两种方式。“组织介绍”，即由党组织进行人事安排的说明，对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩等方面进行详细、准确、适当的介绍和宣传。“自我介绍”，即试行候选人竞选方式，对竞选演说的范围、承诺内容及方式等作出详细的规定。通过竞选演说、接受质询与提问增进了解。建立候选人与选举人见面制度，由候选人采取发放书面材料、回答选举人疑问等方式，让党员或党员代表对候选人的参选目的、动机、施政纲领有充分的了解。第三，改进和完善党内选举程序。选举程序要设计得合理、规范和严格，有利于选举人意志的表达。在经民主程序产生合适的候选人名单后，正式提交全体党员进行直接选举，产生基层党组织领导班子。

五、实行基层党组织定期工作报告制度

《党章》规定：“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”党的十七大报告进一步指出，“地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作”。

进行工作报告是党组织的一种重要工作方式，它涵盖党组织开展工作、进展情况、评价成绩、总结经验、找出问题、改进措施等内容。基层党组织定期作工作报告，使党组织找到了一种和党员建立密切联系的渠道，是加强党员和组织的联系与监督，凝聚党员之心、增强组织活力的重要方式。

实行基层党组织定期工作报告制度，目前主要应建立健全地方党委常委会向全委会负责和报告工作的制度。首先，建立健全定期召开全委会会议制度。凡涉及重大问题，都在充分论证基础上，通过召开全委会议讨论决定，并在全委会监督下实施。根据实际需要，适当增加全委会议次数。其次，改变过去全委会只听取报告、接受指令和任务、发言表态的单一内容和形式。常委会应向全委会报告工作，包括报告常委会及其成员廉政建设的情况，接受全委会的审议。应增加讨论、批评、建议、询问和质询等内容和形式，切实强化全委会的决策权、监督权和处置权。再次，建立健全全委会议议题双向提出制度、民主议事决策制度、全委会票决制度。还需要指出的是，对于“定期报告工作”的“定期”要求，要有确切的时间规定，并且规定下来后不能随意更改，应作为一个例行公事予以真正执行。

六、实行基层党组织领导班子民主测评制度

《党章》指出：“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。”基层党组织要保持同人民群众的密切联系，就要时刻倾听人民群众的呼声，接受人民群众的评判，就要经常了解在人民群众心目中的威望高不高。为此，必须建立基层党组织领导班子民主测评制度。

民主测评包括民意测验和民主评议两种。民意测验是指由考核组根据考核内容列出评价项目和评价等次，制作民意测验表，由参加民意测验的人员填写评价意见，并由考核组回收民意测验表，对不同层次人员填写的民意测验票分别进行统计的办法。对基层党组织作出的重大决定、通过的政策措施以及领导人的工作业绩，定期展开规模调查、征求民意，是一件很有意义的事。老百姓的支持率和满意度，是基层党组织工作的一面镜子，是反映党的威信的晴雨表。开展民意测验工作，能发挥群众监督的广泛性、直接性的特殊效用，能及时给党和政府以警醒和激励。民主评议是指由考核组主持，组织一定范围内人员，采取召开小型座谈会或书面评议方式进行的考核、考察办法。

七、实行基层党的代表大会常任制和代表任期制

在党的八大上，邓小平代表中央正式提出了党代会常任制的问题。党的十七大报告重申，要完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。

党的代表大会常任制度是指，党代表资格是常任的，任期与同级党的代表大会相同；党的代表大会实行年会制，是指党代表通过有组织有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用。党代表大会常任制，有利于保证党的全国代表大会和党的地方各级代表大会成为党的权力机关，而不是倒过来作为党委的陪衬。

实行党的代表大会常任制度，可以先从市、县级党的代表大会做起。当前，应在县（市、区）这一级试行党代表大会常任制和党的代表大会代表任期制。实行地方党代表大会常任制和党的代表大会代表任期制，可以很好地改进党代会、全委会和常委会这三会之间的关系。这是因为，地方党代会是地方党的最高领导机关，由它产生全委会，全委会再产生常委会。党代会、全委会、常委会之间构成一个委托授权的关系链，党代会的领导权力高于全委会和常委会。但由于党代会是五年才开一次，就“三会”的实际运作机制而言，被授权机构的权力大于授权机构，实际地位也高于授权机构。因此，只有实行党的代表大会常任制和党的代表大会代表任期制，才能健全党的地方各级全委会、常委会工作机制，才能从根本上推进基层党组织党内民主的发展。

八、实行基层党的代表大会代表提案制度以及代表提议的处理和回复制度

党代表提案，是指党代表就党的建设中的重大问题或人民群众关心的热点难点问题向代表提案审查委员会提出，请求列入党的代表大会会议议程的书面意见和建议。各级人民代表大会早就实行了代表提案制度，党代会也应参照实行这种制度。将代表提案制度引入各级党的代表大会，对于扩大党代表在最高决策机关中的民主权利，健全党代会决策机制，具有重要意义，是完全必要的。

对代表提案中所提出的各种提议、建议，各级党代表大会和党委要认真研究、处理。对涉及有关部门、单位的提议，各级党代表大会和党委要责成有关部门、单位及时处理，并加强督办；承办部门、单位要向同级地方党委报告处理结果。代表提议的处理情况，要以书面形式向代表作出认真负责的答复；一时难以解决或需要暂缓处理的，要向代表作出令人信服的说明。

九、实行基层领导干部职务任期制度

领导干部职务任期制，是指规定干部在领导职位的任职届(期)数和任职年限，任职期满后必须退出现岗位，转任其他职务或免去现任领导职务的制度。改革开放后，邓小平同志着眼于国家的长治久安，提出废除干部职务终身制。1982年9月党的十二大党章阐明，“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除”。

目前，一些地方存在党政领导干部任职无期限、届满不卸任的违反规定现象，严重影响和制约了干部的能上能下和工作积极性的发挥，已经成为干部人事制度改革中亟待解决的一个重点问题。为此，党的十七大报告指出，“实行党政领导干部职务任期制”。*6年出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》明文规定，选任制领导职务实行任期制，包括地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委领导班子成员、法院院长、检察院检察长等，在同一职位上连续任职累计达到两个任期10年，不再担任同一职务；担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再担任同一层次领导职务。建立和实行党政领导职务任期制度，规范党政领导干部任职期限，加强任期管理，一方面既能够解决领导干部任职无期限、届满不卸任的问题，另一方面也能够解决干部调动频繁、届内不稳定的问题。这对实现干部能进能出、形成正常的新老交替机制、保持选任制干部届内稳定、增强领导班子整体活力，具有十分重要的意义。这一制度规定了干部在领导职位的任职届(期)数和任职年限，任职期满后必须退出现岗位、转任其他职务或免去现任领导职务，必须得到严格的贯彻执行。

十、实行对不称职的基层干部罢免或撤换制度

对不称职的干部实行罢免或撤换，是作为一种采取民主的办法解决执政党内干部更新淘汰的基本制度。其方法是由党员、党的代表大会代表或党的委员会成员，向党的组织或党的代表大会提出罢免或撤换不称职干部的动议，有关党组织或党的代表大会按程序受理并作出决定。罢免或撤换制度与现行的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度的根本区别在于，它是自下而上的制约监督行为，而后者是一种自上而下的制约监督行为，即是上级或同级党组织对犯错误或不称职的干部作出的纪律处分或组织处理。

在党内生活中，由于缺乏自下而上的罢免或撤换制度，党员群众对一些不称职的基层干部忍无可忍而又无可奈何，长期下去势必使党员不再关心党内事务，游离于组织之外。实行党内罢免或撤换制度，将使党的地方各级领导干部置身于党员群众的监督之下。这对于调动党员群众的主人翁精神，让他们主动地参与对党的领导干部的评价，及时地行使罢免或撤换的权利，有着不可替代的积极作用。