城市规划法调整

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一、城市规划法调整的违法建设的涵义及特征

城市规划法调整的违法建设，顾名思义就是在城市规划区的范围内，违反了《中华人民共和国城市规划法》（下简称《城市规划法》）及相关配套的法规规章等的规定，所建设的各类建筑物、构筑物和其他工程的总称。从其定义可以看出，城市规划法调整的违法建设范围有以下两个特征：

（一）必须在城市规划区范围内。我们都知道，根据《城市规划法》第三条的规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。这是城市规划法调整的违法建设范围的空间效力。

（二）必须违反《城市规划法》及其相关配套的法规规章等的规定，《城市规划法》及其相关配套的法规规章等均对在城市规划区内进行建设需办理的审批手续作出了强制性规定，无论违反那一项规定，均应作为违法建设处理。

二、城市规划法调整的违法建设的种类

根据现行法律、法规的规定，违法建设的种类有以下几种：

（1）在未取得建设用地规划许可证和未经批准的临时用地上进行的建设；（2）未取得建设工程规划许可证的建设工程；（3）未经批准的临时建设工程；（4）违反建设工程规划许可证的规定或擅自变更批准的规划设计图纸的建设工程；（5）违反批准文件规定的临时建设工程；（6）超过规定期限拒不拆除的临时建设工程；（7）城市规划行政主管部门不按照法律规定批准建设的项目。

对以上七类违法建设中可以进行概括归纳为以下四种：第一类是应办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的，而当事人两证均未办理或两证只办理一证就进行建设的；第二类是取得了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，却违反了两证进行建设的；第三类是应办理临时用地或临时建设工程规划许可证而未办理就进行建设的；第四类是办理了临时用地或临时建设工程规划许可证，却违反了审批许可的事项进行建设或逾期未拆除的。

三、对城市规划法调整的违法建设查处的法律依据

（一）《城市规划法》的相关规定。《城市规划法》对违法建设的查处主要有三方面的内容：一是必须取得“两证一书”。1、选址意见书：建设工程的选址布局必须符合城市规划管理，必须有城市规划行政主管部门的选址意见书。（参看《城市规划法》第三十条）2、建设用地规划许可证：在城市规划区内建设需要申请用地。土地部门划拨土地前建设单位和个人必须取得建设用地规划许可证。（参看《城市规划法》第二十九条、第三十一条）3、建设工程规划许可证：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线等其他工程必须取得建设工程规划许可证。（参看《城市规划法》第三十二条）二是临时建设必须在使用期限内拆除，禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。（参看《城市规划法》第三十三条）三是不得占用城市道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线建设。（参看《城市规划法》第三十五条）

（二）《山东省实施<城市规划法>办法》的相关规定。《山东省实施<城市规划法>办法》是一部地方性法规，其中第三十七条第一款、第二款，第三十八条，第四十条第一款、第二款，第四十二条，第四十三条，第四十四条，第四十八条，第四十九条，第五十一条，第五十二条对规划法中的上述条款做了补充与解释，其它规定与《城市规划法》的规定大多相近，在此，不再详述。尤其值得注意的是第四十二条的规定：“城市规划区内的各项建设工程，必须符合城市建设用地布局和功能分区，保护和改善城市环境；不得占用风景名胜区、绿地、道路、广场、河道沟渠、市政管线等城市基础设施用地及大型公共设施的预留地。”这是对《城市规划法》第三十五条的完善，为界定严重影响城市规划的违法建设提供了有力的法律依据。第四十四条、第四十五条是对《规划法》的有关补充，它为在城市规划区内设置雕塑、建筑小品和大型广告牌等提供了强制性的规范即必须经规划行政主管部门批准，同时有为拆除非法设置的城市雕塑、建筑小品和大型广告牌等提供了执法依据。

（三）《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》的相关规定。《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》第二条、第五条、第六条、第九条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十九条对临时建设、临时用地审查、核发许可证及违反上述规定的法律责任作出了明确规定。

四、各行政机关查处违反城市规划法的违法建设的分工

相对集中行政处罚权实施后，有不少人认为只要是违法建设，查处权就是城管执法机关的职权范围，与其他行政机关无关，这种观点是错误的，理由是：一是相对集中行政处罚权只是集中了部分权限，另有部分如垂直管理部门的处罚权（土地等的处罚权）尚未集中；二是规划法中的处罚权在部分县市区也只是把严重影响城市规划的和临时建设逾期未拆除的建设处罚权集中到城管执法机关，而其它的处罚权仍在原主管机关，这就有必要对各行政机关的分工作一探讨：

（一）土地部门查处的范围。根据《城市规划法》，结合《土地管理法》，土地管理部门对违法建设的查处范围有：

1、建设用地。在城市规划区内，对未取得建设用地规划许可证或违反建设用地规划许可证的规定占用土地进行建设的行为进行查处；其中违反建设用地规划许可证的具体表现主要有以下几种形式：超过批准的数量占用土地；不按照批准的用途使用土地的；不按照批准的用地位置和范围占用土地的等。

2、非建设用地。

（1）非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的；

（2）在城市规划区内，占用耕地建窑、建坟；或未经批准，擅自在耕地上建设房屋、挖沙、采石、取土等。

（二）规划部门查处的范围。未实行相对集中行政处罚权前，根据《城市规划法》、《山东省实施<城市规划法>办法》、《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》的规定，由城市规划行政执法部门行使查处权；实行后则由相对集中行政处罚权部门查处，未集中的职权，仍由规划部门查处。

（三）相对集中行政处罚权机关查处的范围。相对集中的行政处罚权不同，城管执法机关查处的范围不同，各县市区根据本市的具体集权情况进行处罚。

当然对第一种情形，也就是当事人未取得建设用地规划许可证，也未取得建设工程规划许可证的，土地部门处罚后，其它部门到底有没有权处罚？一种观点认为不能处罚：因为这违背了一事不再罚的原则；一种观点认为可以处罚只是应给予不同种类的处罚，特别是不能给予两次罚款的处罚。理由是一事不再罚原则在《行政处罚法》中只规定了对同一违法行为不能给与两次或两次以上罚款的行政处罚。而给予不同的行政处罚如限期拆除等仍然是可以的。还有一种观点认为，这是一个法条竞合问题，不应给予两次处罚，最多作为一个从重情节。

我们认为上述三种观点均是值得商榷的，理由如下：

1、一事不再罚是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。在行政处罚法中是指同一个违法行为不能给予两次罚款。一事就是违法行为只实施了一个违法行为，而未取得《建设工程规划许可证》和《建设工程规划许可证》即开工建设却是两个违法行为即一个违法行为是非法占地，另一个违法行为是违法建设，显然这种情况不是一事不再罚的调整范围。

2、法条竞合是指一行为人实施了一个事实上的行为，分别违反了不同的行政法律规范，从而在逻辑上构成数个处罚的违法行为。从法条竞合的定义可以看出它强调的仍是一个违法行为，显然不适用于上述问题。

3、关于给予两个不同行政处罚的观点。这种观点仍然是基于一个违法行为而得出的结论，而我们在前面已做过论述，未取得两证而进行建设是两个违法行为而不是一个违法行为，虽然在处理结果上城管执法部门、土地部门可能给予两个不同的行政处罚，如罚款或拆除，而只是一种巧合，其法理依据却是截然不同的。

（四）、其它机关查处范围。除上述机关外，还有县级以上人民政府、河道主管部门、电力主管部门、公路主管部门，分别在其划定的控制区管理范围内依据有关法律法规规定对违法建设进行查处管理。

五、其它问题

主要是对《城市规划法》第四十条影响城市规划，尚可采取改正措施的违法建设的认识。

影响城市规划尚可采取改正措施的违法建设指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反许可证的要求建设的、没有违反法律法规强制性规定的、后果不严重的一类违法建筑。在日常执法实践中主要存在以下几种情况：

（1）未取得建设工程规划许可证进行建设

此类建设虽未取得建设工程规划许可证，但整体建设符合城市规划，城市管理行政执法部门或规划部门可以责令其限期补办规划审批手续并视情况给予一定罚款。

（2）取得建设工程规划许可证，但未按规划证的要求进行建设

此类建设虽已取得建设工程规划许可证，但违反许可证的规定，使建设整体或局部不符合城市规划。常见的情况有：擅自扩大建筑面积、增高建筑高度和改变建筑结构、建筑用途、建筑立面造型等。对此情况，城市管理行政执法部门或规划部门可责令当事人限期将不符合规划证要求的建设改正并处罚款，并对改正后的建筑物进行验收。