浅谈城管执法

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近年来，各地城管执法人员在执法中遭遇暴力抗法的事件频繁发生，在城管执法人员人身安全遭受到威胁的同时，严重妨碍了城管执法工作，损害了城管执法的权威，在社会上造成了极大的负面影响。认真分析研究近年来在城管执法领域发生的抗法案件（含暴力抗法和软暴力抗法），有助于执法机关和执法人员更好的理解和适用法律，也有助于保障公民和法人的合法权益不受侵害，从而创建和谐的执法环境。

一、城管执法中暴力抗法的特点

从近年来发生的多起暴力抗法案件来看，其特点主要有：

（一）暴力抗法来源相对单一。据统计，占道经营和游动商贩的违法案件约占70%，违法建设的案件约占25%，其它类违法案件约占5%。由以上各类数据分析看出，城管执法中易引起暴力冲突的方面主要是占道经营、小商小贩和违法建设，其中在查处占道经营和违法建设中最容易引起暴力抗法事件的发生。

（二）暴力抗法的主体相对集中。从年龄层次上分，主要以老年（发生在软暴力抗法）和青年为主；从性别上分，主要以男性为主（妇女主要进行软暴力抗法）；从文化程度上分，主要以文化程度较低者为主；从人员分布上分，主要以外来务工人员为主，这一点在查处占道经营时表现得尤其明显。

（三）暴力抗法的手段相对残忍。暴力抗法者往往是手持凶器行凶，殴打执法人员，毁坏执法工具，从而造成严重后果，以达到阻挠执法人员继续执法之目的。如2006年3月26日，潍坊市潍城区城管执法人员在日常执法时遭遇暴力抗法，一名执法人员被刺成轻伤。2006年2月1日，福州城管遭遇暴力抗法，两名执法人员被捅成重伤。2006年1月19日，广东省中山市城管在依法扣押摆摊的小商小贩物品时，三男子执刀伏击城管队员……。

（四）暴力抗法的地点相对固定。暴力抗法大多发生在人员流动较多的路段和人员集中的商业网点，以及违法建设的施工现场。如2006年4月30日，潍坊市城管执法局直属大队在组织强制拆除奎文区大虞街办刘家村一处违法建设时发生的一起抗法事件，违法当事人对前来依法执行公务的执法人员进行阻拦、推搡、围攻，部分人员在旁边高声吆喝：“城管打人了”。最终导致事态恶化，该路段上近百名不明真相的市民一起阻碍城管执法人员执法，围堵执法人员长达1个小时之久，造成该道路交通拥堵。

（五）暴力抗法的后果相对较重。暴力抗法易造成执法人员人身伤害和执法工具的损坏，严重时会导致执法人员残疾或死亡，执法工具报废。如2004年9月28日中午，广州市城管天河南中队的6名队员在广利路天河肉菜市场门前例行检查执法时，一名游动商贩连同其所叫来的20余名手持铁棍的男子一起，先是打伤了其中3名执法人员，接着砸坏执法车辆后逃逸。事件中一共有3名城管执法人员受伤。受伤最为严重的谢某背部的一处伤口达4厘米之深。2005年1月上海市某城管监察大队队员钱某在巡逻途中发现有人在违法设摊贩卖盗版音像制品，随即上前执法，违法当事人当即丢弃违法贩卖的音像制品逃逸，当钱某正在清点违法物品数量进行登记的时候，违法当事人纠集他人返回原地，并对钱某进行殴打，最终导致钱某右手腕骨折的恶性暴力抗法事件。

二、城管执法中暴力抗法发生的原因

城管执法中由于各种各样的因素，常常会诱发暴力抗法这一“顽症”的出现，笔者分析近年来的暴力抗法案件，发现暴力抗法发生的原因主要有以下四点：

原因之一：执法人员素质参差不齐，执法方式方法简单。城管执法局成立时大多数人员是来自城建、市政、环保、园林等部门，还有一部分是社会招考人员及转业退伍军人，人员素质参差不齐，执法中的工作经验欠缺。而往往引发暴力抗法的就是极个别讲话不注意影响和场合、执法方式和方法相对简单的同志，他们的执法易引起相对人的不满而导致暴力抗法事件的发生。

原因之二：相对人法律意识淡薄。从统计结果看，相对人大多文化程度不高，法律意识淡薄。他们认为，自己在自己店门口摆摊、推车叫卖、在自家院内搭建棚厦等，并未直接侵害他人权益，怎能是违法行为呢？由于存在着这样的错误认识，这些人为了维护个人私利，就可能不惜一切代价，甚至通过暴力抗法的手段来实现。

原因之三：地方保护主义作祟。分析一些暴力抗法案件时，我们不难发现，有些违法行为当事人与地方某些部门或单位之间有着千丝万缕的联系。城管执法时表面上触及的是某个人或某个个体户的利益，实质上会影响到某部门或某单位的利益分配，因而会出现某些所谓的“群众”在起哄，而这些起哄者有些就是地方某些部门或某单位在暗中安排的。

原因之四：新旧体制冲突激烈。出现暴力抗法事件时，直接原因是个别执法人员素质低、部分市民法律意识淡薄、地方保护主主义作祟，深层次的原因却是经济发展不平衡、城市的规划设计滞后、执法所需的配套体制不健全等因素造成的。这一因素的存在，导致暴力抗法现象不断出现。

三、遏制暴力抗法的对策

根据上述分析，对如何遏制暴力抗法现象的出现，笔者认为应从以下五个方面着手：

（一）加强法制宣传。首先，通过定期或不定期的发放宣传单、出动宣传车、举办咨询活动等方式，宣传法律法规，宣讲法律知识，以提高市民的法律素质。其次，通过媒体宣传城管执法工作，使公众明确城管执法的职责和意义，树立城管执法的形象，争取市民的支持。再次，对一些严重违法行为进行曝光，让广大市民认识到暴力抗法者承担的法律责任，从而达到威慑、教育的目的，树立城管执法的权威。通过宣传教育，行政相对人明白了占道经营、违法建设等都要承担一定的法律责任后，其暴力抗法的苗头就会减少，配合执法的觉悟就会提高。

（二）规范执法秩序。良好的执法秩序会减少和降低暴力抗法现象的出现。文明、和蔼的话语相对人愿意听，刺激、生硬的语言会激怒相对人，从而诱发暴力抗法事件。因此，城管执法人员在执法或遇到抗法者时，要及时掌握相对人的心理变化，善于发现他们心理上的薄弱环节，通过耐心细致的思想教育，文明的执法行为缓和相对人的激动情绪，从而控制现场，掌握主动权，达到执法管理的目的，减少和预防暴力抗法事件的发生。

（三）加大处罚力度。由于种种原因，在绝大多数暴力抗法事件中，对暴力抗法者的处理往往是做个笔录，教育一下，而不再给予相应的处罚，追究刑事责任的了了无几，这在一定程度上也助长了暴力抗法者的气焰。因此，对于暴力抗法事件，要加大查处力度，决不纵容，并坚决追究当事人的法律责任。对于情节轻微者，特别是实施软暴力抗法者，要依据新的《治安管理处罚法》处理肇事者；对围攻殴打城管执法人员、砸坏执法工具情节严重，构成犯罪的，要依法追究刑事责任，只有这样才能有效遏制暴力抗法事件的发生。

（四）完善工作预案。当前，在执行集中治理占道经营、户外广告、强制拆除违法建设等紧急任务时，经常遭遇暴力抗法事件。因此，在行动前应制定切实可行的抗暴力事件的工作预案。在预案中，要把可能出现暴力抗法（含软暴力抗法）的情况及其应付对策考虑周全。行动中，积极寻求公安、规划、国土、工商等相关部门的支持与配合，形成联动。同时，执法现场指挥人员要具备组织协调、预见应变、驾驭全局的能力。另外，要积极做好群众的教育、疏导等工作，保护好群众的合法权益，妥善解决好困难群众的实际问题，预防暴力抗法事件发生。

（五）采取堵疏结合。当前，社会上确实存在一部分经济困难、无生活来源的弱势群体，城市管理只靠一味的硬性执法，易使矛盾激化，从而增加暴力抗法发生频率。而在有些社区，占道经营由来已久，如果取缔了，虽然市容市貌会出现改观，但给群众购物会带来较大的难处，时间一长，占道经营必将“死灰复燃”。因此，在“堵”的同时要做好“疏”的工作。当前，应根据辖区实际情况，有条件的可划出一定区域对流动摊贩或一些占道经营者进行集中管理，并处理好由此引起的环保及环卫问题。这样一来，市容市貌就会得到较好的改观，城管执法环境会进一步改善。

四、由暴力抗法引起的几点思考

暴力抗法虽然是城管执法工作中的个别现象，但处理不好造成的社会影响是不可估量的。笔者结合以往的经验，谈谈由暴力抗法引起的几点思考。

（一）如何准确界定暴力抗法和软暴力抗法。在城管执法工作中，如果出现意外情况时，我们首先要耐心，不能简单认为相对人解释几句，声音大一点，态度差一点就是暴力抗法，而要根据实际界定。在执法过程中，相对人阻挠执法，采用暴力手段，导致执法人员受轻伤或更严重伤害，致使执法行为不能继续下去，以达到保护其私利之目的，则可以定为暴力抗法事件；而对于执法人员受到辱骂、撕扯衣服或普通的肢体接触事件，则称之为暴力抗法苗头。对于那些老人、妇女、残疾人等当事人的躺车底、站车前、上车厢等通过非暴力的手段来阻碍执行公务的行为可认定为软暴力抗法。

（二）暴力抗法中如何正确行使“正当防卫”权利。根据《刑事诉讼法》第六十三条、《刑法》第二十条、第二十一条的规定，任何公民都可以阻止犯罪并将犯罪嫌疑人扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理，对任何正在实施的犯罪都有正当防卫和紧急避险的权利。执法者既行使国家行政职权，同时也是一个公民，公民的一些基本权利执法者也应享有。在进行正当防卫时，要尽可能的控制暴力行为的发生，不能因为相对人或不明真相的人的一句话、一些简单的肢体语言而出现过激行为。另外，要注意控制现场周围的情况，阻止一部分不明真相的人在外围起哄，对叫喊“城管打人了”的那部分人城管公安人员要加以劝说，必要时应严加制止，这样事态发展就不可能进一步扩大。因此，在城管执法时，需纠正“打不还手”的错误认识。

（三）增强自身防卫能力。暴力抗法者往往都存在这样一种错误心理认识，“我拿出暴力工具威胁执法人员时，执法人员就会退下去或暂时不管了”。当前，许多城管执法局在日常工作中就抽出专门的时间、聘请专门的教练组织执法队员练习军体拳、擒敌拳、擒拿格斗等，真正目的是为了健身强体和防身自卫，同时也是为了有效制止暴力抗法者。

（四）出现暴力抗法时，要及时拍摄取证和保护好现场。执法人员外出执行任务时通常都带有摄像机，当出现暴力抗法现象时，担负摄像任务的执法队员要及时拍摄取证，特别在组织强制拆除违法建设时，要配备2名以上的摄像人员，选择拍摄的位置要隐蔽，以防止违法相对人抢夺摄像机。另外，执法指挥人员要及时组织执法队员保护好执法工具受毁坏的现场或出现其他情况的现场，以利于调查。

（五）积极取得公安部门的协助和支持。在组织清理游动商贩或强制拆除违法建设时，要在行动前与城管公安保障机构或公安部门取得联系，以求得保障，当出现暴力抗法现场难以控制时，要迅速与当地“110”指挥中心联系，以取得支援。

（六）事先准备好必要的救护用品。出现暴力抗法行为时，执法队员难免会受到伤害。因此，在外执法的人员要携带部分急救用品，外出执行强拆任务时更要备配专门医务救护人员。平常，基层城管单位要组织相应的急救自救常识培训，以提高执法人员的急救自救能力。只有在第一时间，对受伤的执法人员及时救治，才可以尽最大努力减少不必要的人员伤害。