一事不再罚

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当前，在城管执法过程中，经常会遇到一个违法行为可以依据不同法律规范进行处罚的现象，执法人员查处违法行为时也经常会发现该行为已经被其他行政机关依据其他法律规范进行了处罚，对于这些违法行为，城管执法部门能否依据不同法律规范进行多次处罚，其他部门已经处罚的我们还能否再处罚，一直是执法部门和执法人员争论不止的问题，这一问题涉及到对行政处罚法“一事不再罚”原则的适用，现笔者就一事不再罚原则及其适用谈一下自己的看法。

一、一事不再罚的概念及其含义

按照行政处罚法的规定，一事不再罚是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚。它包括以下三重含义：

（一）一事不再罚针对的是当事人的同一个违法行为。同一个违法行为是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。理解这一概念需要注意以下几点：第一，同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。如屡犯屡罚的无照经营行为，就不是同一个违法行为，而是同一性质的多个违法行为。第二，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。比如某单位的两个分公司，在同一天夜间被发现都在进行产生噪声污染的施工作业，虽然法人都是同一个，但违法行为人是两个分公司，所以这不是同一个违法行为。第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。一次违法事件可能包括多个违法行为，如当事人酒后驾车撞在路灯杆上，造成路灯杆损坏，就是两个违法行为（损坏市政公用设施和酒后驾车造成交通事故），但却是一次事件。第四，同一个违法行为，指的是该违法行为的全过程，而不能人为的将过程分为相互独立的几个阶段。例如当事人未办理任何审批手续进行的违法建设，就是一个延续的、完整的违法行为，不能将其分解为未办理用地许可证、规划许可证和施工许可证的多个行为。当然，违法行为的全过程还指该违法行为的全貌，如果违法行为人就该行为向行政机关作了重大欺瞒，且该欺瞒导致行政机关对该违法行为的定性和处罚产生重大影响，则行政机关在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。

（二）不同的行政机关不得以同一事实和同一理由再给予同一违法行为行政处罚。同一事实即是指同一个违法行为；同一理由是指同一法律依据。同一个违法行为对行政法规范的违反会出现以下四种情况：第一，同一行为违反了一个行政法律规范，受一个行政主体管辖，这种情况比较普遍；第二，同一行为违反一个行政法律规范，由两个以上行政主体管辖。第三，同一行为违反两个以上行政法律规范，由一个行政主体管辖。第四，同一行为违反了两个以上行政法律规范，依法分别由两个以上行政主体管辖，即所谓“竞合违法”或“规范竞合行为”。可见，同一个违法行为也并非是违反一个法律规范或一个行政管理关系的行为。但无论是受一个行政主体管辖还是受两个以上行政主体管辖，都不能依据同一事实和同一理由再次处罚。

（三）一事不再罚中处罚的种类仅限于罚款。因为同一个违法行为有时仅违反一个法律规范，有时却会违反数个法律规范，行为人的一个行为无论是违反一个规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则只能一次，另一次处罚可以是拆除，也可以是没收，还可以是行政拘留等。所以，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是两次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用。在这儿，一事不再罚仅指行政处罚，并不排除其他法律责任，不同性质的法律责任不能互相代替。例如，一个违法行为如果同时触犯了刑法和行政法规，行政处罚不能代替刑罚，即不能“以罚代刑”，作出行政处罚后仍要追究刑事责任，但给予当事人罚款和行政拘留的，应当依法折抵相应罚金和刑期。

二、一事不再罚与相关概念的区别

（一）与并处的区别。并处是指同一机关对同一违法行为给予不同形式的处罚，这是法律、法规和规章所允许的。例如，国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十四条规定，“有下列行为之一者，……除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款”，警告和罚款就是允许并处的两种不同处罚形式。

（二）与不同机关对同一行为进行不同处罚的区别。不同机关对同一行为给予不同的处罚也是法律、法规和规章所允许的。例如，国务院《城市绿化条例》第二十七条规定，“违反本条例规定，有下列行为之一者，……责令停止侵害，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，罚款和治安管理处罚就是不同机关对同一行为给予的不同处罚。

（三）与多个处罚以及合并处罚的区别。如果某一违法行为同时违反了数个法律规范，或者某一当事人屡犯同一性质的违法行为，就会引起多个处罚和合并处罚的问题。例如，某个体户在禁止摆摊设点的城市道路上无照销售食品，这一行为同时违反了工商、卫生、市容三个方面的行政法律规范，就可能同时受到工商、卫生、市容三个部门的不同处罚，这种情形属于多个处罚。再如，建设部《风景名胜区管理处罚规定》中规定，“对违反本规定，同时又违反国家有关森林、环境保护和文物保护等法规的，由风景名胜区管理机构会同有关部门，参照相关法规合并处罚”，这种情形属于合并处罚。象对屡犯屡罚的无照经营行为的处罚，就是对同一性质的多个违法行为进行的多个处罚。

三、关于规范竞合问题

案例：2004年3月份，王某未办理用地审批手续和规划审批手续擅自在自己承包的某村集体土地上建设厂房，国土部门以其未经批准擅自占用土地进行建设为由，依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定作出了罚款2万元的决定。王某在法定期限内到银行缴纳了罚款，并到相关职能部门缴纳了6000元的规划调整费。2004年8月份，某市城管执法局在执法时，又发现了该处违法建设，经调查，王某不能提供《建设工程用地许可证》和《建设工程规划许可证》，也未提供其他任何审批资料，某市城管执法局遂以其未取得建设工程规划许可证为由，依据《中华人民共和国城市规划法》的有关规定，对其作出了限期补办规划审批手续并罚款10万元的行政处罚。王某不服某市城管执法局的处罚决定，认为其违反了“一事不再罚”原则，向某市人民政府申请行政复议。

象这种同一个违法行为，同时触犯了两个或者两个以上行政法律规范的情形，学术界称之为“规范竞合行为”。对于这一行为是否适用一事不再罚原则，能否分别依据不同法律规范给予处罚，在学术界和执法部门都存在很大争议。综合起来，大致有以下几种意见：第一种意见认为某市城管执法局的处罚正确，因为该违法行为同时违反了多个法律规范，侵害了多个不同的行政法律秩序，如果仅能处罚一次，则不足以制裁违法，也不能保护受到侵害的不同的行政法律秩序；第二种意见认为某市城管执法局的处罚错误，其违反了一事不再罚原则，其理由是该违法行为社会危害性有限，如此多头处罚，于法有据却于理不容，而且如果一个行为可按不同法律、法规和规章规定处罚两次以上，那么随着我国行政法律规范的日益增加，其后果将不堪设想；第三种意见认为完全可以给予处罚，因为这根本就不属于规范竞合行为，认为未办理用地审批手续和规划审批手续进行建设是不同性质的两个违法行为；还有一种意见认为，国土部门的罚款数额太少，不能起到惩治违法行为的效果，某市城管执法局可以从重处罚，只是应当从中扣去国土部门的已罚数额。

分析以上几种观点，笔者认为第一种意见是错误的，因为一事不再罚主要是针对同一个违法行为有可能涉及几个行政主体的管辖权，或者受多种规范约束，多个规范又由多个主体适用可能造成的多头处罚、重复处罚而提出来的，如果任意处罚，将会给当事人带来难以承受的负担，也必将造成执法秩序的混乱；第三种意见也是错误的，因为同一个违法行为，指的是该违法行为的全过程，而不能人为的将过程分为相互独立的几个阶段，第三种意见正是把一个处于连续状态的违法行为分割为两个相互独立的违法行为；第三种意见的看法是正确的，因为违法行为人毕竟只作了一次行为，因此，不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次处罚，“规范竞合行为”也同样适用一事不再罚的原则。最后一种意见也是错误的，因为行政处罚的目的是为了制止并改正违法行为，在给予当事人一定的处罚后，应当督促其去补办审批手续。即使是因为对当事人的处罚太轻，也不能对同一个违法行为作出两次罚款的处罚，如果确有必要，也必须依法撤销国土部门的行政处罚后，某市城管执法局才可以重新作出新的行政处罚。该案说到底是由于主管部门的监管不力，或者说是责任心不强，在作出罚款处罚并收取了当事人的规划调整费后，未依法履行职责，为当事人补办规划审批手续造成的。

当然，结合行政处罚法第十四条的立法原意，如果只由一个行政机关给予一次处罚尚不能达到制裁的目的，可以由其他行政机关给予相关的行政处罚，后处罚机关在裁量处罚时，应考虑被处罚人已被处罚的因素，对行为人从轻或减轻处罚，不宜作出与前处罚机关相同或类似的处罚，以免重复处罚。如已对行为人给予罚款，行为人既然在经济上已受到制裁，也就没有必要再另处以罚款了，而应以本部门行政管理的法律、法规给予违法者其他形式的处罚。例如前面案例中提到的，既然国土部门已对该违法行为作出罚款的处罚，某市城管执法局就不能再作出罚款决定，但可以依据法律的规定，作出责令其限期完善规划审批手续的处罚。再如，某商店违反规定，擅自占用人行道摆摊销售假冒伪劣食品，城管执法部门以其在街道两侧擅自堆放物料为由，对其作出了罚款100元的处罚，卫生部门可以以其销售不合格食品为由吊销其卫生许可证，工商部门仍然可以因其销售假冒伪劣商品而没收其商品。