司法局规划行政处罚经验交流

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行政处罚裁量权是指具有行政处罚职能的行政机关在法律、法规或者规章规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内，自主确定与违法行为的社会危害性相当的行政处罚种类或幅度的权力。一定的行政处罚裁量权是行政执法活动所必需的。但是，滥用处罚裁量权的现象时有发生，不仅背离了法治原则和社会公平正义之精神，引起了广大群众的不满,损害了政府的公信力，破坏了经济发展环境，而且影响了和谐社会的构建。天桥区政府对此高度重视，自*年6月以来，由区政府法制办具体组织在全市率先开展了规范行政处罚裁量权工作。工作采取先行试点，后全面推开的做法，用大约一年的时间，进行了一些探索，并取得了一定成效。

一、深刻理解规范行政处罚裁量权的必要性和重要意义

党的*大报告明确，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。要推进依法行政，规范行政行为，加强行政执法部门建设，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。这不仅是党和政府对做好政府法制工作的总体要求，也是基层政府法制工作努力的方向。国务院《全面推进依法行政实施纲要》：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的式。”“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。”*年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[*]27号），意见，要开展和加强对执法机关的行政裁量权细化、量化和规范工作，防止滥用行政裁量权。*年7月23日，全国市县政府依法行政工作会议在济南召开，会议将规范行政执法自由裁量权作为一项重要工作任务。*年8月17日，省政府办公厅转发省政府法制办公室、省监察厅《关于开展规范行政处罚裁量权工作》的意见（鲁政办发[*]55号），对开展规范行政处罚裁量权工作作出专门部署。因此，开展规范行政处罚裁量权工作，是认真学习和领会党中央、国务院关于推进依法行政，加强行政执法监督，规范行政执法自由裁量权的一系列指示和要求，落实党中央、国务院和省政府的工作部署，加快推进依法行政进程的具体体现。

行政自由裁量权制度的立法本意是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象，在立法不能完全调整的情况下，按照公平、公正、合理的原则，给予行政机关一定自由裁量权。行政处罚裁量权是行政自由裁量权的重要内容，是履行行政职能的需要，是尊重个体差别的需要，也是服务于个案正当性的需要，其存在具有客观必然性。在行政处罚的执法实践中，由于地域不同，且法律、法规、规章规定处罚条款繁多,行政处罚的适用多种多样，加之行政执法人员执法素质、价值取向和能力不同，导致对法律法规的理解不同，这就给行政执法机关和执法人员的自由裁量留下很大空间，极易导致个别行政执法机关和执法人员滥用行政处罚裁量权。滥用处罚裁量权,很容易脱离法的本质，使依法行政偏离正常的轨道，其危害极其深刻，主要表现在：同一地区、同一种违法行为的处罚结果差异较大，损害法律的公平、公正性；在“合法”外衣的保护下滥用自由裁量权，办人情案、关系案，滋生权力私有化；行政行为畸形化，侵害行政相对人的合法权益；引发“权力寻租”、“执法腐败”，严重损害政府形象；破坏经济发展软环境，影响和谐社会建设。因此，规范行政处罚裁量权是十分必要的。

规范行政处罚裁量权，就是通过细化行政处罚裁量权的标准，建立相应的制约机制，最大程度地减少行政执法机关和执法人员行使自由裁量权限的空间，减少其执法的随意性。规范行政处罚裁量权，可以防止行政执法人员在“合法”外衣的保护下不作为或者乱作为，保护公民的合法权益，维护政府的良好形象。规范行政处罚裁量权，可以使行政执法机构和人员根据实际情况，作出恰当合理的处罚，该重罚的不徇私，该轻罚的不加重，不该罚的不枉法，从而有序规范地解决问题，提高行政效率。规范行政处罚裁量权，可以使行政处罚公平、公正、公开进行，有利于促进阳光、诚信、高效、服务、廉洁政府建设。规范行政处罚裁量权，对于落实执法责任制，全面推进依法行政进程，优化经济发展环境以及化解社会矛盾、构建和谐社会，都具有十分重要的意义。

二、规范行政处罚裁量权的实践和做法

为做好规范行政处罚裁量权工作，天桥区政府对如何规范行政处罚裁量权工作进行了专题研究，确定了“两步走”的工作思路，第一步先试点，通过试点总结经验；第二步试点成功后，再全面推开。同时，突出抓好制度建设，注重建立长效机制，确保规范行政处罚裁量权工作取得实效。

（一）制定方案，先行试点。*年9月，在历时三个月的充分调研的基础上，天桥区政府办公室印发了《天桥区规范行政处罚裁量权试点工作实施方案》（济天政办发[*]70号），确定在区环保局、区劳保局和区计生局进行试点工作，同时成立以分管区长为组长的规范行政处罚裁量权工作领导小组，办公室设在区政府法制办，并明确了指导思想、目标要求、实施范围和工作任务及步骤。按照《实施方案》的要求，召开了全区规范行政处罚裁量权工作试点单位工作会议，就相关工作进行统一安排和部署。各试点部门迅速行动，分别成立本部门规范行政处罚裁量权工作领导小组和办公室，从本系统中抽调精干力量，对本部门、本系统实施的法律、法规和规章带有幅度的处罚条款进行梳理细化。*年1月，区政府法制办主动邀请济南市政府法制办领导到我区就试点工作给予指导，区政府分管领导介绍了整体工作情况，区政府法制办和各试点部门汇报了工作进展情况，市政府法制办领导对试点工作给予充分肯定，并对做好下一步工作了意见和建议。区政府法制办根据领导要求并结合工作进展，充分发挥职能作用，靠上指导，加强工作调度和监督。对出现的问题，早发现、早解决；对涌现出的好做法好经验，及时宣传和总结。试点部门区环保局经过认真研究和摸索，从本部门实际出发，总结出了“一个文件”、“一个册子”、“一个片子”、“两张表格”和“两块板子”的简易操作模式，并建立和完善相关制度给予保障。通过三个月的试点工作，群众和行政执法人员都很赞成，社会反响较好，领导小组及时进行了分析总结，试点工作取得预期效果。

（二）多措并举，全面推开。根据前期试点情况，*年3月，天桥区政府办公室印发了《天桥区全面开展规范行政处罚裁量权工作实施方案》（济天政办发[*]9号），对在全区全面开展规范行政处罚裁量权工作进行了部署。

一是召开动员大会，搞好宣传发动。规范行政处罚裁量权需要探索的东西多，可借鉴的成熟的做法少，同时，涉及面广、原则性强、社会普遍关注。为了扎实有效地开展此项工作，区政府于*年3月6日召开了全区政府法制工作会议暨全面开展规范行政处罚裁量权工作动员大会，分管区长作了动员讲话，领导小组成员和各行政执法部门参加了会议，试点单位作了经验介绍。会议就规范行政处罚裁量权的意义、指导思想、工作任务、制度建设和组织领导等作了全面部署，并要求各单位各部门于今年6月份基本完成工作任务。同时，借助区政府网站和其他媒体进行宣传报道，为开展工作营造了良好的舆论氛围。

二是加强组织领导，督促工作落实。《实施方案》确定由区规范行政处罚裁量权工作领导小组统筹协调，对规范行政处罚裁量权工作进行检查、督导和考评。全区各有关部门和单位都要按照工作实施方案，成立各自领导小组及其办公室，全面负责规范行政处罚裁量权工作的组织、协调工作。同时，各部门要抽调精干力量，成立专门工作组，并加大对相关人员的业务培训，培训内容涉及到有关法律、法规、规章和规范行政处罚自由裁量权工作的指导思想、工作目标、主要任务、步骤方法和具体要求，确保工作的有效开展。

三是梳理细化处罚内容，制定统一标准。各部门各单位按照及时、便民、处罚相当和处罚与教育相结合的原则，进一步梳理细化行政处罚条款，对标准相近的处罚裁量权行为，尽量依据一个处罚标准进行合并。对行政处罚裁量权行使的条件、运行的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准等，作出准确、科学、详尽的规定。具体做法是：1、行为人有轻微的违法行为，没有给他人或者社会公共利益造成危害后果的，不予行政处罚。2、行为人有违法行为，法律、法规、规章规定从轻或者减轻处罚的，按最低限处罚。3、行为人有违法行为，法律、法规、规章没有从轻或者减轻处罚规定的，确定一种处罚和一个罚款标准。4、行为人有违法行为，法律、法规、规章规定罚款标准幅度较大的，根据情节，规定一个罚款数额、比例或倍数。5、多部法律、法规、规章设定的相同的违法行为和多个处罚标准的，可以合并使用一个标准。6、违法行为涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等事项的，可按较高的标准处罚。为确保制定的处罚标准符合实际情况、便于操作，各单位采取职能科室认真细化、有关人员研究论证、广泛征求多方意见、分管领导严格审查、领导班子集体决定的办法，力求达到科学、准确、详尽的目的。按照实施方案的要求，最后再由区政府规范行政处罚裁量权领导小组办公室审核同意后公布实施。

（三）加强制度建设，建立长效机制。规范行政处罚裁量权，必须健全规章制度，建立长效机制，才能确保这项工作取得实效。根据《实施方案》要求，主要是建立以下制度：1、行政处罚的调查、检查、告知、听证、审核、批准、备案和结案等具体制度。2、行政执法公示制度。各行政执法部门将本部门负责实施的法律、法规和规章名录以及执法范围、执法程序、执法权限、处罚种类与幅度向社会公示，并接受社会监督。3、事先和事中报告说明制度。凡需作出行政处罚决定的，办案人员要向本部门案件集体讨论机构报告拟对行政相对人的何种违法行为给予何种处罚以及掌握何种处罚幅度的理由、事实根据和法律依据；行政处罚对行政相对人权益影响较大的，行政执法人员要向当事人说明法律根据和裁量理由。4、重大行政处罚案件备案审查制度。行政执法部门在以下处罚决定送达之日起15日内报区政府法制办备案：个人罚款金额在1万元以上和法人或者其他组织在10万元以上的处罚行为；责令停产停业的行政处罚；吊销许可证者执照的行政处罚；法律、法规、规章有明确规定或者可能在社会上产生重大影响的行政处罚决定。5、行政执法案卷评查制度。各行政执法部门对公民、法人或者其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书要立卷归档。区政府法制办定期组织对行政执法案卷实施评查，案卷评查结果作为行政执法责任制评议考核的重要依据。6、错案追究制度。按照《山东省行政执法错案责任追究办法》规定，凡经法院判决或者行政复议决定撤销、变更的，各级人大及其常委会组织的行政执法检查中发现并认定有错误的，政府法制部门在行政处罚决定备案审查中发现并认定有错误的，有关机关受理投诉发现并认定有错误的行政处罚决定，由政府法制、人事、行政监察机关等有关部门对相关责任部门给予限期整改、通报批评、取消评比先进资格等处理，并根据情节轻重对行政执法人员给予批评教育、离岗培训、调整执法岗位、暂扣或吊销行政执法证件、行政处分等处理。

（四）加强培训，提高执法人员素质。强化行政执法人员培训，提高他们的思想素质和执法水平,是防止滥用行政处罚裁量权的关键。为保证执法人员正确理解和全面把握实施要求，促进其自觉的贯彻执行，区政府着重加强了对行政执法人员的培训，培训不重形式，只求实效。各部门也把规范后的处罚内容编印成册，使全体执法人员熟悉掌握法律法规和行政处罚裁量权的相关规定及执行标准，使每一位行政执法人员，以对法律负责、对事实负责、对相对人负责的强烈责任心，公平、公正的办好每一件行政处罚案件，切实维护法律的尊严和人民群众的合法权益。

三、规范行政处罚裁量权的效果及思考

经过一年多的努力，规范行政处罚裁量权已初见成效，具体表现在：一是提高了执法工作水平和质量。使行政处罚有据可查、有章可循，实施行政处罚更加公平、公正，行政执法办案过程中出现的行政相对人申诉、申请听证、复议以及诉讼的案件明显减少。二是增强了依法行政考核工作的公正性和透明度。依据细化后的处罚标准，政府及社会各界对各部门行政执法的监督更加方便和有效，区政府对行政执法部门的依法行政工作考核项目也有了明确的依据。三是提升了政府的良好形象。通过规范行政处罚裁量权，执法腐败和以权谋私现象大大减少，有力地防止了违法乱纪行为的发生，保护了执法人员，提升了政府形象。四是优化了经济发展环境。招商引资项目和数额不断增多，为全区经济发展注入了强大活力。五是促进了和谐社会建设。通过规范行政处罚裁量权，实现了执法人员与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐，推进了行政执法环境的和谐，进而推动了“和谐天桥”建设。

规范行政处罚裁量权几乎涉及到政府各个行政执法部门，任务繁重，但意义重大，也感受颇多。一是解放思想是前提。解放思想是推动一切工作的“总阀门”，“总阀门”打不开，分析和解决问题就会就事论事，思想上搞通了，其他问题才能迎刃而解。思想决定境界，境界决定思路，思路决定出路。解放思想就是要求我们政府法制工作人员要摆脱传统发展观和政绩观的束缚，衡量政府法制工作不仅要看各项工作是否按时完成，更要看是否对经济发展、社会进步起到了促进作用；解放思想就是要加大执法监督力度，拓宽执法监督渠道，扩大执法监督视野，对破坏经济健康发展的各种违法执法行为进行严肃查处；解放思想就是要教育引导行政执法人员进一步树立执法即是服务的观念，摒弃执法狭隘化的传统管理观念束缚，规范执法行为，公正执法，文明服务。通过思想的解放和境界的提升，使我们思想观念有新转变，工作作风有新改进，重点工作有新突破。从当前社会现实看，某些执法人员滥用和乱用行政处罚裁量权的现象比较突出，认为自由裁量权是法律赋予执法人员的权力而“不能动”的思想、认为自由裁量权是以权谋私的最好手段而“不愿碰”的思想和认为自由裁量权条目繁多工作难度大而“不敢动”的思想不同程度的存在。规范行政处罚裁量权有困难、有阻力，但是广大人民群众反响强烈，是坚决支持的，做好这项工作对促进经济社会健康发展和构建和谐社会是有利的，因此，我们就要解放思想，抓住时机，不仅要做，而且要全力做好。二是创新思路是关键。黄金有价，思路无价。工作要想有突破，就必须努力用创新的思路破解工作中的难题，用创新的办法解决实践中的矛盾。推动规范行政处罚裁量权工作的创新，很重要的方面就是要找准结合点、共振点和切入点，使规范行政处罚裁量权工作与社会贴得更近，与人民群众联系得更紧，与区委区政府中心工作结合得更好。首先，思路要清。明确目标，紧紧围绕《实施方案》做文章，对照方案，梳理细化，建章立制，查缺补漏。其次，思路要新。坚持与时俱进，及时调整思路，在工作内容、工作机制、工作方式上大胆创新，努力探索出一条既符合总体要求、又符合各自特点的新思路、新方法。再次，思路要宽。努力在做好“规定动作”的同时，多一些“自选动作”，对实践中碰到的问题给予充分关注，对人民群众关心的问题给予足够重视，多从制度和机制上加大探索力度。三是真抓实干是基础。规范行政处罚裁量权，核心在于对带有自由裁量权的处罚条款进行细化，明确具体的处罚标准和范围、幅度，建立科学公正的行政处罚程序和制度，促进行政处罚行为规范化。要尽量把行政处罚的条款标准细化，使之具有较强的可操作性，并考虑到今后法律、法规和规章立、改、废的实际情况，以汇编等形式将规范的成果予以汇总。要在细化处罚标准的基础上，编撰本部门适用的行政执法人员手册，将相关内容及时向社会公布，并建立规范约束的各项制度和监督制约机制。要结合行政执法案卷评查，将行政处罚裁量权的规范及其实施情况作为其中的重要内容，并将其纳入行政执法责任制考核体系。四是加强领导是保证。天桥区政府在开展这项工作之初，就成立了以区政府分管领导为组长，区政府法制办、区监察局、区人事局和部分执法部门为成员单位的领导小组，统筹协调，定期调度，整体推进。各部门也结合各自实际相应成立了领导小组，按照积极、稳妥、合法的原则，精心组织，扎实推进。

天桥区政府开展规范行政处罚裁量权工作虽然取得了阶段性的成效，但是，也面临不少的问题，主要是：规范行政处罚裁量权涉及的执法条款数量繁多，违法行为情节不一，在处罚标准的细化上还不能完全到位，难以做到恰如其分；规范行政处罚裁量权的相关制度还需要进一步充实，已建立的制度还需要进一步落实，特别是制定裁量基准的主体制度，执行的监督制约措施等还需要进一步明确地规定；规范行政处罚裁量权的新的细化标准出台后，行政执法人员如何具体运用和操作，还需要在实践中进一步检验和完善。下一步，我们将着重抓好总结和改进工作，通过邀请市、区部分人大代表、政协委员、法律专家和企业有关人员进行调研座谈，走访被处罚过的行政相对人，充分征求他们的意见和建议，适时对实施方案、相关标准及制度进行修订。同时，拓宽视野，积极学习借鉴其他地区和部门的好做法、好经验，为加快推进依法行政进程，建设法治政府作出应有的贡献。