城投公司经营管理经验交流

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20*年以来，*市城市发展投资有限公司（以下简称公司）在市委、市政府的正确领导下，根据市政府下发的年度《城市基础设施建设项目及前期工作计划》，以“统一发展规划、统一项目建设、统一土地储备、统一资产经营”思想为指导，以工程项目建设、土地储备开发、城市资产经营、经济适用房建设和融资平台建设为重点，创新思路，创新机制，抢抓机遇，狠抓落实，经营状况持续好转，有力地加快了*市城市基础设施建设的步伐，公司资产规模和综合实力得到了持续扩大和增强，发展后劲充足。现将近年来经营管理与建设开发工作中的几点经验归纳如下：

一、政府支持，政策扶持，管理体制顺畅，是公司又好又快发展的根本保证

改革开放以来，尤其是“十五”计划实施以来，在*市委、市政府的正确领导下，在国家开发银行甘肃省分行的大力支持下，*市城市面貌有了很大改观，城市综合服务功能也得到了明显提升。但是，*作为西部经济欠发达地区的一个省会城市，财政状况一直比较困难，而且由于受计划经济体制的长期影响，过于强调城市基础设施的福利性、公益性，过于重视城市建设而忽视了城市经营，只把自己看作是城市建设和投入的主体，而不是城市经营的主体，把建设城市作为单纯的投入对象，没有当作可供开发利用的巨大资源。城市资产经营没有得到足够的重视，城市资产市场配置比例低，应由政府取得的大量土地收益流失严重；城市基础设施建设市场化程度低下，城市资产效益没有得到充分发挥；城市建设投资渠道狭窄，资金短缺等问题严重制约着城市快速发展的步伐。

正是在这种形势下，20*年初，*市人民政府确定了“统一发展规划、统一项目建设、统一土地储备、统一资产经营”的指导思想，决定对*市城市基础设施建设投资有限公司进行重组改制，组建成立*市城市发展投资有限公司（以下简称公司），其宗旨与目的在于推进城市土地资源、基础设施、公用事业及相关国有资产的经营管理体制改革，积极实施经营城市战略，运用市场机制，建立多元化的城市建设融资渠道和投资格局，实现“小城投”向“大城投”的战略转变，确保国有资产保值、增值，促进城市现代化建设与发展。

在管理体制方面，市委、市政府明确*市城市发展投资有限公司、*市城市发展投资中心和*市土地储备中心实行“三块牌子、一套班子、合并运行”，并按照“职能明确、同署办公、有分有合、方便管理、利于经营、以公司管理为主”的原则，分别履行各自职能。*市城市发展投资中心由原*市城市基础设施建设投资公司更名、改组而成，经市政府授权，负责城市土地资源、基础设施、公用事业及相关国有资产经营运作的宏观规划、协调支持和外部监管；*市土地储备中心在市国土资源部门的监管下，负责全市范围内的土地储备、可经营性土地的征购、储备、开发等工作；*市城市发展投资有限公司是在原*市城市基础设施建设投资有限公司的基础上，按照现代企业制度的规范性要求改制重组、隶属于*市人民政府的国有独资企业，注册资本为22亿元，主要负责城市项目建设、资产经营、土地储备和融资开发工作。

二、遵照现代企业制度规范性要求，坚持以人为本，建立健全各项管理制度，是保证公司又好又快发展的基础

按照“政府引导、市场运作、企业主体、社会参与”的总体思路，遵循现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的总体要求，*市政府决定将原隶属于市建管委的*市城市基础设施建设投资公司、*市城市基础设施建设投资有限公司重组改制为直接隶属于市政府的两个机构，即自收自支、相对独立的事业法人（*市城市发展投资中心，以下简称中心）和集“融资、建设、开发、经营”为一体的企业法人（*市城市发展投资有限公司）。由政府组织有关部门成立了公司改制领导小组，制订了《中心办事规则》、《公司章程》、《公司人员机构设置草案》、《中心（公司）岗位设置总体方案》、《中心（公司）面向社会公开招聘工作人员的实施办法》、《公司员工薪酬设计与奖励计划方案》和《*市城市基础设施建设投资有限公司处置与中心（公司）组建具体实施方案》。上述方案的制定与落实，保证了公司重组改制工作的顺利完成。

公司成立伊始，由综合管理部牵头，认真组织开展了建章立制工作。先后制定并实施了涉及决策、行政、党群、人事、投资、经营、招标、施工等各方面内容的60多项制度。其中，为加强对招投标工作的管理，制定了《政府投资项目概预算预审办法》、《工程设计招标管理办法》、《制止建设工程转包、违法分包及挂靠规定》等；为进一步加强财务及资金管理，制定了《关于对子公司实行财务负责人委派制的规定》和《全面预算管理办法》；为规范土地储备、整理、开发与招拍挂工作，实现土地资源经济与社会效益最大化，制定了《土地储备与招拍挂工作实施办法》；为进一步体现“效率、竞争、公平、奖惩”的原则，加强人力资源开发与管理，完善了《绩效考核制度》，制定并实施了《重点岗位员工轮岗交流制度》；为保证把各项工作统一纳入程序化、规范化、法制化的轨道，拟制了全部业务工作流程，制定了《业务工作法律咨询与法律支持规定》；为加强二级融资平台管理，制定了《关于加强二级融资平台管理实施办法》；为了规范拆迁管理、理顺拆迁流程、加快拆迁进度，制定了《公司房地产拆迁估价机构管理办法》、《*市城市基础设施建设征地拆迁管理暂行办法》和《*市城市投资公司房屋拆迁工作流程管理规定》。同时拟定了《项目管理责任制度》、《投资进度管理办法》、《招标管理办法》、《拆迁管理工作细则》、《土地储备制度》、《资产经营项目管理制度》和《工程性资金支付审批制度》等17个业务工作制度，拟定了《*市城市发展投资中心（集团）有限公司领导联席例会制度》、《总经理办公会议制度》、《公司领导班子议事规则》、《任务目标责任考核办法》、《审计监察工作管理制度》、《业主代表廉政责任制度》、《公司各部室工作职责》和《公司各部室人员岗位职责》等25个基本管理制度，完成了约20万字的《公司管理制度汇编》。此外，公司还把信息化建设、企业文化建设、廉政警示教育和政策理论学习等作为日常工作的重要内容，进一步强化了内部管理，增强了责任意识，使团结协作、爱岗敬业、廉洁自律成为员工的自觉行动，有力地推动了各项工作的顺利开展。同时，各子公司也根据公司的要求和自身发展的需要，先后相应制定了一些新的管理办法和制度。可以说，这些制度的出台，有效地保证了公司相关工作的高效有序开展，进一步为促进公司及各子公司内部管理的制度化、规范化和精细化打下了坚实的基础。

三、适应形势，应对挑战，明确指导思想、工作思路与发展规划，是保证公司又好又快发展的方向指南

随着形势与任务的变化，特别是在去年底和今年初，公司在发展中遇到了一些急需解决的现实问题，如城市建设投资规模迅速扩大、资金需求量不断增加、开行贷款政策变化、市场化融资平台建设任务紧迫、还贷压力较大等等。对此，公司正确把握形势，积极应对挑战，准确把握市场脉搏，研究制定了既符合实际、又具长远指导意义的经营城市工作指导思想，即“以科学发展观为指导，以政府组织增信为基础，推动资源的整合和配置，推动市场建设，将公司（城建投融资平台）打造成为符合现代企业要求、责权利明晰、拥有独立经营能力和良好盈利能力的市场主体，以市场业绩、市场方法实现政府城市建设投融资管理功能，贯彻落实好我省‘发展抓项目、改革抓创新、和谐抓民生、保证抓党建’的总体工作思路和构建‘和谐*’的目标任务，深入学习宣传贯彻落实党的十七大精神，努力开创公司各项事业又好又快发展的新局面，为早日实现把*市建设成为西部区域性现代化中心城市的目标做出应有的贡献”。遵循这一发展目标，公司提出当前及今后工作的总体思路是：“深入贯彻落实‘统一发展规划、统一土地储备、统一资产经营、统一项目建设’的指导思想，加大资源整合与经营力度，加快资本运作步伐，建设市场化、多元化的城建融资平台；以地生财，以地聚财，经营城市，盘活资产，多渠道融资，建立有效的城市建设举偿债机制，为城市建设提供有力的资金保证；适度负债，超前建设，加快城市基础设施建设，加速城市整体服务功能提升，加大公司经营收益增长幅度。”这一富有针对性的发展目标和工作思路的提出，对于明确公司当前及今后工作的目标和实施路径，促进公司的和谐健康发展，具有十分重要的现实指导意义。也正是在这一指导思想和总体工作思路的指引下，公司在近两年来能够不断加大资源整合与经营力度，加快资本运作步伐，建设市场化、多元化的城建融资平台，多渠道融资，确保了重大项目的实施。

四、打造市场化多元投融资平台，加大投资力度，加快建设步伐，是保证公司又好又快发展的必由之路

面对新形势、新任务，公司在市委、市政府的直接领导下，围绕建设我国西部区域性现代化中心城市的目标，在努力实践国家开发银行倡导的开发性金融理论，加强“四项建设”（即法人建设、治理结构建设、现金流建设和信用建设）方面，不断理顺投融资体制，努力打造有序高效的城市建设投融资平台，开展了以下工作，取得了一定的成效。

加强法人建设。城建投融资平台是独立的市场主体，为此我们通过融资推动，用政府信用促进平台信用、法人信用的增长，促进平台业绩的提高，使法人从无到有、从小到大、从弱到强，从融资主体到经营主体。通过组织设计、职能界定、权责划分、政府授权、资源整合等方式，使政府信用转化为企业信用，促进公司法人信用增长，同时将政府组织协调优势积极转化为公司经营优势，通过市场运作，使公司达到重组、成长、成熟的目的，获得资产质量的升级和赢利，独立承担融资和建设的职责，初步实现了城建投融资平台建设和城建投融资体制改革“两个成功”。

完善治理结构。我们坚持将公司法人治理结构建设建立在明确政府与城建投融资平台产权关系的基础上，逐步建立了有效的公司治理机制，基本实现了所有权和经营权的分离，对公司形成了有效的激励和监督机制。在对公司董事会的职责、国有资产监督管理的权利、经营管理层的激励和约束机制等进行合理安排的基础上，形成了科学的内在制衡关系，能够有效协调城建投融资平台与政府各部门之间的责、权、利关系，市政府也不断加大了对公司运行的支持。同时公司建立了严格的财务制度、工程管理制度、监督监察制度，以及严格的财务会计、审计制度；建立了严格的内控制度及工作流程，并主动接受外部审计，使公司运行逐渐走上了合法、规范、高效的良性发展轨道。

注重现金流建设。在市域经济投融资领域，城建投融资平台承担了几乎全部的公共产品、准公共产品的建设任务，普遍存在“现金流前低后高、收益不在当期、损益性不够平衡”的特征，根据这一基本特征，我们把现金流建设的核心内容确定为：政府通过制度安排，使公司获得项目建设、土地储备、城市经营的特许权，培育公司的“内部现金流”；同时适度将财政的建设性资金、土地出让收益、其他城市经营获得的收入努力转化为公司的“外部现金流”。在完善政府对公司“输血”机制的同时，不断增强公司自身的“造血”功能，正在逐步摆脱对政府财政及“贷新还旧”融资方式的依赖，加大了经营性项目开发力度，加快了发行企业债券工作步伐，开始了由以银行贷款为主的间接融资向资本市场直接融资的重大转变。

推进信用建设。信用建设是法人建设、治理结构建设、和现金流建设整体信用的综合体现，城建投融资平台每一阶段信用建设的成果，应成为调整公司对外融资的依据。为维护良好的政府信用、市场信用和公司信用，*市政府在重视加强建设城建投融资平台“内外部现金流”的基础上，已经开始认真落实与债务项目一一对应的还款来源和责任主体，着手建立还贷准备机制，将实行财政和金融机构监管下的专户管理，目的是对城建资金的归集、使用、偿债等做出制度性安排，集中用于公司信用的培育和完善，使之发挥最大的效益，成为推进社会信用的表率。同时，公司已经建议市政府对项目建设实行片区开发，即由政府配置土地作为项目资本金，并将项目投入带动的税收增长返还项目公司作为偿债来源，要求项目公司通过自身经营达到项目投入产出平衡，从根子上保证政府、公司收益和债务偿还，这既是建立融资平台的关键，也是形成“政府引导、企业主体、社会参与、市场运作”城市建设格局的关键，更是加大城建投资力度、加快城市建设步伐的必由之路。

五、工作中的一点体会

城投公司的成立、发展和壮大，离不开政府强有力的支持。一是政策支持，在法律法规和客观条件允许的范围内给予城投公司必要的政策支持，包括如何利用政策妥善处理资产、债务和收益等问题，以及营业性收费、税费优惠等方面的有关问题；二是指导与协调，政府必须明确各有关部门之间的业务关系，在运作过程中及时予以协调并给予大力支持和指导，做到“扶上马、送一程”；三是国有资产的保值和增值，在公司运行过程中，国有资产管理职能部门要给予足够的政策支持和指导，将城市可经营的全部资产，尽可能进行统一归集，健全法律手续，由城投公司规范经营，使城市资产收益“反哺”城市建设，以此实现城市发展的良性循环。

当前，*市城市建设正面临着快速发展的诸多机遇，特别是“十一五”期间经济建设速度的不断加快，必然要求有高质量、高效能的基础设施与之适应，单纯的数量上的增长已经不能满足经济发展和人们生产生活的需要，加快实施市场化、现代化、多元化、人性化的城市经营战略成为当务之急。但是，由于在思维创新、管理机制和员工结构等方面尚不能完全适应形势与发展的需要，致使经营城市具体工作中还存在着机制不够顺畅、制度不够健全、措施不够到位等问题，特别是随着“十一五”规划的实施，*市城市基础设施建设的步伐将不断加快，资金需求量很大，融资工作存在一定的困难，如何尽快建立“借用还管延”一体化的有效的城市建设举偿债机制，打造市场化投融资平台，是我们当前以及今后需要积极探索并努力解决的重大课题。

我们相信，有市委、市政府的正确领导，有金融机构和社会各界的大力支持，*城投公司一定能够在城建投融资体制改革中诞生、成长、壮大，也必将能够在改革中经受磨砺，在改革中走向辉煌！