城市垃圾处理经验交流

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垃圾处理设施的建设和运营走市场化、产业化，是公用事业传统管理体制的一项改革创新，这项改革推行10年来，通过社会力量来弥补了政府在这一领域资金、技术和管理投入的不足，初步实现了垃圾处理领域投资主体的多元化、运营主体的企业化、运行管理的市场化，缓解了城市垃圾处理设施跟不上社会经济发展带来生活垃圾激增的状况。近日，国务院批转中央城乡建设部等有关16个部门联合制定的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》中明确，到2015年全国城市生活垃圾无害化处理率要达到80%以上，直辖市、省会城市和计划单列市生活垃圾全部实现无害化处理。文中再次提到要“采取有效的支持政策，引入市场机制，充分调动社会资金参与城市生活垃圾处理设施建设和运营的积极性”。

但是，通过审计发现，一些地方垃圾无害化处理能力不高，只能在现有的处理设施增加额外负荷情况下，通过简易填埋进行垃圾处置，给环境造成污染。产生这种现象的深层次原因在于，国家或部门关于垃圾处理产业化方面的行政法规和规章制度在设施建设和运营过程中，尚未很好地落实，带来不利于产业化健康发展的严重后果。这些问题主要表现在：

一是项目建设未按规定设立项目法人。项目法人制要求投资或经营者按照《公司法》的规定出资登记，成为产权清晰、独立核算、自主经营的经济实体，国家保护该实体在经营期内独家享有经营区域范围内投资、设计、建设、运营和收取费用的权利，同时承担维护垃圾处理设施，保证服务数量和质量的责任。法人制就是要用市场机制强化投资或经营者的约束作用。国家为了鼓励社会资金参与垃圾处理的项目的建设和运营，在明确政府投资权益的前提下给予项目法人于财政支持。有的地方习惯于政府垄断建设和运营，不愿意或以不便管理为由将这一公用事业项目推向社会，但为了获取财政补助资金，表面上成立了专业公司，实际上还是政府行政干预下的“内部控制人”；有的投资人虽然设立了项目法人，但在获取特许经营权后利用政府在管理上的缺陷，以各种理由推迟注册资金到位，而由政府长期垫资，项目法人形同虚设，造成产权不清，市场机制无法发挥应有的约束作用。

二是未通过市场竞争机制选择垃圾处理设施投资者或经营者。国家规定，要获得投资或经营垃圾处理特许权，必须按法定程序公开招标，验明资质，好中选优，并由公用事业主管部门代表人民政府授权，以体现市场机制的公开性和公平性。但部分地方政府从本地区、本部门利益出发，没有实行公开的招投标，而是内定企业，也有的地方名义上实行招投标，实际上也是走走过场，没有让市场机制发挥作用，给日后建设处理设施的经营埋下隐患。

三是部分工程项目技术论证不充分，可行性研究审查过于简单，审批过于草率，没有考虑当地生活垃圾的特殊性和处理技术的可行性，项目建设方案脱离实际，结果有的在项目前期就变更，有的是建设中途不得不改变处理方案，不仅造成不必要的损失，还影响项目的建设进度。

四是项目设施建设未严格按基本建设程序实施。部分地方政府认为垃圾处理是民生项目，是公益性项目，在程序操作上可以容忍不依法依规办事，造成有项目土地手续不全的，工程规划未办妥的，设计、施工、设备采购未经招标投标的，有的项目施工虽经招投标，但招标时设计深度不到位，造成施工期间多次变更设计，工程概算无法控制。有的项目建设因未按程序操作，造成项目虽然建成，但无法按时进行工程竣工验收和环保验收。某地有垃圾填埋场项目，特许经营已达5至6年，因程序上的缺陷至今不能竣工验收，垃圾处理一直处于试生产阶段，运营中发生问题也无法分清责任。

五是部分项目建设标准不高，垃圾处理资源化程度低下，无害化水平不高。除了目前大部分垃圾处理采用无资源化、无减量化的填埋为主外，还有部分项目过于考虑投资成本，未能按国家垃圾处理设施无害化标准严格设计和施工。如部分项目的渗滤液处理设施关键技术科技含量不高，处理后的废水达不到国家规定的排放标准；一些日处理数千吨垃圾的大型填埋场，气体收集设施只能满足对外排放，未能充分利用，既达不到利用资源的目的，大量气体直接向外排放，也污染了填埋场周围的环境；部分生化处理技术不过关，垃圾处理过程削减量有限，达不到起码的减量指标，运营期间厂区臭气等污染物排放指标无法达到设计指标，环保部门多次检查无法验收通过。

六是运营监控不力。目前监管垃圾处理主要是承担的是行政管理职能的市容或环卫部门，由于缺少独立的监督部门，无法对垃圾处理企业从处理效果和服务质量上实施专业监督。审计过程中发现有的企业处理过程数据登记不全，部分生化厂处理后的腐殖质因营养含量低而无法推销，有的只能就地处理，造成二次污染，也有部分残渣委托个人外运去向不明的；某地有垃圾焚烧厂甚至将有毒有害的飞灰未交有资质的危废处理部门处理，而是混淆在普通垃圾中一起填埋，而市容和环卫部门竟长期未察觉。

针对上述存在的问题，笔者认为要从以下几个方面予以重视：

一要大力培育市场投资主体。垃圾处理等公用事业走产业化道路在我国仅仅10年的时间，有一定资质满足国家有关规定能够从事垃圾处理特许经营的企业还为数不多，政府有关部门要在培育市场主体方面制定更多的鼓励政策，营造一个有利于市场主体健康发育的环境；要让一些有志于从事这一领域的企业从政策上予以扶持，鼓励已经从事这一领域的企业和集团走出本地区本部门，扩大从事的区域，通过培育典型，分类指导，发挥成熟企业的引领、导向和示范作用，提升产业化水平。

二要完善法律法规。实现产业化关键要有法制化作保障，才能达到规范化。目前法律法规对产业化过程中出现的新问题、新情况还没有有针对性的法律法规可用，特别是对不能按照现有法律法规行事的投资者和经营者进行有效的处理处罚，对政府在推行产业化方面存在的问题不能进行有效的问责。因此有必要对已经出台的围绕垃圾处理产业化的有关法律法规进行梳理、细化，提高可操作水平。

三要加大科技投入。垃圾处理要按照循环经济要求，在垃圾处理领域深入开展循环经济的科学研究，提高垃圾处理中再生能源、废物利用和资源化水平，使产业化为实现垃圾处理的无害化、减量化和资源化提供科技支撑，国家要从财政政策和措施上鼓励投资和经营者加大垃圾处理的科学研究投入。

四要加大垃圾处理行业市场监督力度，完善政府监管机制。在继续深化垃圾处理行业市场化、产业化的同时，要严格按照基本建设程序建设处理设施，保证工程“三同时”落实到位；对经营者要实行严格的资格审查和项目方案预审，主管部门要严格按照建设部关于市政公用事业特许经营管理办法实施监督和考核，督促企业认真履行法定义务和特许经营协议书的各项条款，对企业的经营计划实施情况，产品和服务质量，安全生产情况等实施定期检查，确保垃圾处理设施运行正常。