审计机关发展规划经验交流

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随着目前政府审计机关的工作内容不断增加，以及审计准则对工作程序的要求逐步规范化，审计项目主审的地位变得越来越重要了，很多时候主审在一定程度上对该项目的成败起到了关键性的作用。随着财政大格局、省部长领导经济责任审计等大规模审计项目的不断深化，客观上也要求政府审计机关推进项目主审的专业化、规范化和制度化。刘家义审计长曾经对审计项目主审做了一个非常形象的比喻，如果项目组长是兵团司令的话，那么项目主审就应该是参谋长。

选择适合的审计项目主审能够加强审计管理，提高审计质量，但是什么样的审计人员适合做主审，又适合在哪些项目中担任主审，这是摆在各级审计机关面前的重要课题。笔者认为最重要的原则是：主审要按项目大小难易确定级别，同时按主审所分担工作确定级别。

一、根据审计项目的大小及难易程度确定项目级别

根据审计项目的大小以及难易程度，首先确定审计项目的级别，具体分为一级项目、二级项目和三级项目，其中一级项目基本属于各单位本年度特别重要的审计项目、大型的效益审计项目或难度较高的计算机系统审计项目；二级项目主要指各单位本年度承担的较为重要的或难易程度较一级项目有一定降低的项目；三级项目主要指各单位承担的较小的审计项目。按照目前审计机关承担的审计任务，各级别项目基本包括如下：

（一）一级项目。主要包括：

1．省部长领导经济责任审计、财政预算执行审计。从2004年开始，审计署组织了对省部长及央企领导经济责任审计。这种审计项目一般时间长、审计范围较广、审计内容较多，同时这种经济责任审计往往更多的需要从宏观的角度来揭示和发现问题，在责任认定上有一定的难度，尽管经过了几年的探索，但由于各个审计对象自身特点差异较大，针对省部长领导的经济责任审计方法仍处于摸索阶段。财政预算执行审计与省部长领导经济责任审计有很多相似之处，不再赘述。

2．国企总公司、金融机构总行等多个特派办参与的牵头审计或审计调查项目。这种行业审计在审计署有很强的代表性，通过行业审计能够发现很多较为普遍的问题，有利于从体制、机制、制度角度出发规范被审计单位的行为，这种行业审计需要多个参审单位的沟通协调，统一组织，难度也较大。

3．署定计划大型的效益审计项目或计算机系统审计项目。对于效益审计，现阶段仍主要从资金使用效益入手开展审计，由于更多项目对标对象不确定或者对标数据不清晰，以及效益审计评价指标体系还未建立、效益审计难以处理效益滞后性等问题，效益审计在各种审计项目中具有一定的难度；而计算机系统审计则要求审计人员要从被审计单位信息化建设入手，对其使用的信息系统进行审计，审计专业性较强，要求审计人员具备相关的知识。

（二）二级项目。该级别项目一般应具备以下特征：

1．参审机关或参与该项目的同级别处室在两个或两个以下，或为全署试点项目。

2．参与审计人员在15人以上。

3．总体审计现场工作日在300日以上。

（三）三级项目。该级别项目是指审计机关执行的除一级项目和二级项目以外的审计项目。

按上述要求对项目确定级别的同时，主审应按其所分担工作确定级别。对应相关级别的审计项目，承担一级项目的主审为一级主审，承担二级项目的主审为二级主审，承担三级项目的主审为三级主审。

二、根据审计项目中分担的工作职责确定主审级别

在根据项目大小以及难易程度确定项目级别后，就应该根据项目主审分担工作确定主审级别。例如，有的主审仅能做一些送达通知书、开取介绍信、协调、审前调查安排等工作，却没能力撰写审计实施方案或审计报告，那其主审级别就要降级。

（一）明确主审的职责。主审不仅要熟悉审计业务，掌握审计重点，而且能够根据项目具体情况提出明确的审计思路，特别要具有较好的组织协调能力，能够合理分配和运用审计资源，严格控制审计成本，确保审计项目高质、高效。一般情况下，主审在审计项目中要完成以下工作：

1．确保审前项目培训质量。主审应积极协助审计组长完成审前项目培训，确保重点项目的审前培训质量，以保证参审人员对审计内容、重点、思路和方法做到心中有数。

2．准确撰写审前调查记录。主审在审前调查阶段，要组织审核审计人员撰写的审计信息调查，撰写审前调查记录。主审应会同相关审计人员结合审计项目以及被审单位特点，参考以前年度审计资料，采用计算机辅助审计等多种方法，通过收集查阅被审计单位相关资料，听取有关方面情况介绍，初步了解被审计单位的业务性质、组织机构设置等基本情况，严谨细致地做好充分的审前调查工作，为下一步细化审计实施方案，保证审计工作质量打下坚实的基础。主审应在完成审前调查的基础上及时准确地撰写审前调查记录。

3．正确拟定项目实施方案。主审应根据审前调查阶段获取的资料，运用科学的方法，充分考虑审计目的、信息使用者的需要和其所关注的事项，严谨细致地确定审计项目的重要性水平，合理评估审计项目的审计风险。要根据审计项目的特点，运用系统工程学、现代管理学等先进理念，结合审计项目的重要性水平，对审计步骤的性质、时间、范围进行详细且科学合理的规定，实现审计工作的科学化、规范化。

4．明确参审人员合理分工。主审应对审计工作分工进行细化，坚持以人为本的工作思路，在充分考虑审计组每个成员的专业胜任能力、协作配合精神及职业道德水平，尤其能应用新的审计技术和审计方法的基础上，合理安排每个审计人员的工作任务。

5．确保审计工作协调有力。即主审与被审计单位进行协调，加强审计现场管理，协助审计组长完成审计工作。在审计过程中，很多具体事宜需要主审与被审计单位进行沟通协调，以便取得详实审计资料，同时注意听取被审计单位的陈述，及时把握审计方向。

6．正确履行审计工作程序。主审应严格按照审计规定程序开展审计工作。比如起草通知、动态等一般文书以及档案收集、整理、归档等。

7．准确审核审计证据底稿。主审应准确审核审计人员收集的审计证据，复核审计工作底稿。这部分应在审计实际工作中及时完成。

8．正确拟定审计业务文书。主审应正确拟定审计报告、审计决定书、审计移送处理书等审计业务文书，负责审计项目的综合汇总工作。主审应以审计工作底稿为基础，以审计证据为依据来撰写审计报告，做到数据、事实描述清楚，问题定性客观准确，措辞严密，评价恰当，处理处罚意见公正、实事求是。

9．确保审计项目数据安全。主审应监督审核审计项目归档材料，有效管理审计项目电子数据。对于被审计单位的电子数据，应当按照规定要求使用，不得用于与审计无关的事项；在审计（调查）项目结束后，应将必要的电子数据交给项目主审统一保管并按时归档，其他人员应当在本处计算机管理员监督下及时清理和销毁所有被审计单位的电子数据。

10．确保审计信息客观公正。主审应审核审计人员撰写的审计信息，确保其数据、事实描述清楚，问题定性客观准确，意见公正、实事求是。

（二）根据所承担工作确定主审等级。规定主审资格实行级别制，成立主审评审委员会，由主审委员会、特派员会议按照有关要求评定级别。主要通过主审承担的上述10项职责确定其实际等级。对于不能完成全部工作的，则其主审级别就要降级。

三、合理制定主审的任职资格，胜任审计工作需要

从审计实际工作看，各级别主审应有不同的任职要求。

（一）一级主审。原则上应由副处级以上领导干部担任。具体应按照审计署申报评选审计业务骨干人才的标准，具备以下资格条件：

1．具备审计师资格。

2．具备计算机审计中级资格。

3．最近5年内参加审计署统一组织的中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、地方财政收支审计、民生资金与民生工程审计、投资审计、金融审计、企业审计、资源环保审计、经济责任审计、涉外审计等审计或审计调查项目，并根据审计实施方案确定的审计组工作分工，担任审计组长、副组长、主审、某一方面的审计小组负责人或负责地市级以上区域的审计或审计调查5次以上，或者负责审计及审计调查项目的审理工作10次以上。

4．最近5年内撰写并经审理审核无重大修改的审计报告或专题报告3篇以上，撰写重要审计信息并被审计署《审计要情》、《重要信息要目》采用3篇以上。

5．结合审计实践开展业务或理论研究，最近5年内在省部级以上刊物或高等院校学报发表3000字左右专业理论文章2篇以上，或正式出版专著1本以上。

（二）二级主审。原则上应为主任科员。同时还应满足以下资格条件：

1．具备审计师资格。

2．具备计算机审计中级资格。

3．担任过2次以上的三级主审、从事审计工作4年以上等。

4．最近5年内撰写并经审理审核无重大修改的审计报告或专题报告1篇以上，撰写重要审计信息并被审计署《审计要情》、《重要信息要目》采用1篇以上。

（三）三级主审。原则上应由具备三年以上工作经历的审计人员承担。同时从满足以下条件的审计人员中优先选择：

1．具备审计师资格。

2．具备计算机审计中级资格。

3．最近5年内撰写重要审计信息并被审计署《审计要情》、《重要信息要目》采用1篇以上。

（四）各级主审都应具备的道德规范，即执行审计业务必须遵守的职业要求。主要包括在审计中自觉、严格遵循国家审计准则、程序及控制；敬业、诚实，依法审计，对审计中所取得的信息应予以保密，不得借以谋取私利和泄漏给他人；不得参加影响审计独立性的活动，不得参与被审计单位的管理活动等。

四、理清主审与审计组长的关系，达到角色的专业化

主审在项目审计中一方面具有配置资源、把握思路、确定重点等权利，另一方面也必须完成所担负的10项主要职责，承担项目成功与否的主要风险和责任，达到角色的专业化。

对于主审，应明确自身定位，即执行参谋长的角色，做好审计组长的参谋，把握现场审计管理，及时了解审计人员的动态，做好上传下达工作。审计过程中，审计组长也应加强对主审的指导帮助，进行传、帮、带，使其尽快成长。

五、建立奖惩制度，实现审计人员的积极主动参与

在实际工作中，主审要比一般的参审人员职责更重，担当也更多，为此，给予主审适当的奖励是必要的，当然出现错误甚至重大错误，对其进行惩罚也是必要的。

关于奖励，有的特派办在其制订的干部任免办法中，将主审作为晋升副主任科员、主任科员的必要条件，也是干部竞争副处级岗位的必要条件，但是没有对主审的级别进行细分；有的特派办在《审计项目主审管理暂行办法》中，对于主审的鼓励也包括年度量化考核中增加分值、学历教育和各种业务培训上优先安排（但是实际执行情况并不十分理想，因为主审往往是业务处室的骨干人才，目前工学矛盾较为突出，对于主审的业务培训往往处室领导不愿让其学习，至于时间较长的学历教育就更难执行了），职务晋升和选拔使用时要作为业绩得分的具体内容，或者可以在经费与加班费上给予主审一定的补偿。

对于惩罚，有的特派办已经开始试行审计项目主审负责制，实行主审岗位的考核、测评、聘用制度，并与审计项目的质量挂钩。凡发生重大审计质量问题的，取消当年主审资格和第二年主审评选资格，造成严重后果的，要按有关规定追究质量责任。

六、其他需要考虑的问题

（一）“双主审”制度。在目前多个审计项目中，为使审计项目实现以数据分析为主线的组织和实施方式，对审计人员计算机能力有较高的要求，部分主审在审计业务方面较为精通，但是计算机能力还有一定的欠缺。推广计算机主审和业务主审“双主审”制度，能够促进计算机技术人才和审计业务骨干人才的相互转化，并能更好完成审计项目工作。

（二）推行审计小组长竞争制度。通过竞争确定了项目主审后，对于方案有特色、技能有特长但没有竞争上的人员，让其担任分组的小组长，负责主要分支机构或重要业务内容的审计工作，并享受相应的待遇.