政府法制会议上的讲话

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同志们：

今天市政府召开全市政府法制工作会议，这是新一届政府成立后召开的一次重要会议，体现了市政府对法制工作的高度重视，表明了对推进依法行政、建设法治政府的决心和信心。在今年的“两会”上，刘赐贵市长在政府工作报告中专门就推进依法行政工作做了重要阐述，提出了明确的要求。这次会议的目的就是要认真贯彻落实国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》和市“两会”精神，研究部署进一步推进我市依法行政、建设法治政府的工作。应当肯定，近几年来，我市政府法制工作取得了显著成效，走在全省前列，特别是2004年国务院颁发《纲要》以来，我们紧密结合厦门实际，在政府立法工作、推行行政执法责任制、开展行政执法监督、实施政务公开、推进行政决策的科学化、民主化、制度化以及行政复议应诉等方面工作都取得可喜进展。各级政府及部门法制工作机构较好地发挥了在依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用。刚才，市法制局黄杰局长回顾总结了去年的工作情况，并就今年我市推进依法行政工作提出了具体意见，我都同意。下一步关键是如何抓好落实。下面，我就全面推进我市依法行政、建设法治政府工作，再强调几点意见：

一、提高思想认识，增强依法行政，建设法治政府的自觉性

认识是行动的先导，尽管这几年我们在推进依法行政方面取得较好的成绩，但也存在不少问题，刚才黄杰局长在报告中分析了四个方面的问题，我认为这些问题归结到一点，就是对依法行政的认识还没有完全到位，一些领导同志的规则意识、依法行政的观念还比较淡薄，对法律法规的学习和掌握不够，甚至把经济发展与依法行政对立起来，习惯于凭经验、凭长官意志办事，运用法律手段解决实际问题的能力和水平不高。因此，解决好认识问题是确保依法行政得以贯彻实施的关键。在认识上，至少可以从以下几方面加以认识。

（一）坚持依法行政，建设法治政府是贯彻落实科学发展观的客观需要。发展是执政兴国的第一要务。实现经济社会的又好又快发展，必须坚持全面、协调、可持续的科学发展观。当前我市正在实施新一轮跨越式发展，对政府工作提出了新的更高要求，这就要求我们各级政府及其职能部门要通过利用各种制度和机制构建一种和谐的创业环境，建立统一、公平、合理的市场竞争秩序；通过转变职能、改革体制、从严治政、依法行政，特别是要通过加强法制建设来解决发展中的诸多问题与矛盾。厦门特区建设和发展的实践经验充分表明，法治环境不断改善是保障和促进发展的重要条件，也是我们的优势之一。要推进经济社会的又好又快发展，就必须把推进依法行政、建设法治政府作为政府的一项基础性、战略性、全局性的工作来抓。因此，建设法治政府也是贯彻落实科学发展观的客观需要。

（二）坚持依法行政，建设法治政府是建设社会主义政治文明的内在要求。建设社会主义政治文明，最根本的是要发展社会主义民主，健全社会主义法制。当前我市新一轮跨越式发展正呈现出如虹气势、强劲态势、良好的趋势，大规模的建设、快速的经济发展要求各级行政机关必须高效运转，但同时又要防止公共权力运作中的腐败风险。解决这个问题，最根本的就是要用法律法规来规范和约束行政权力，确保行政权力的设立和运作真正顺民心、合民意，真正做到依法“治”官、依法“治”权。此外，政府工作涉及经济和文化事业、社会事务的诸多方面，任务繁重，要求很高。各级政府既要维持社会秩序、提高管理效率、维护国家利益和公共利益、及时解决经济社会生活中出现的各种问题，又要公正执法、尊重并充分保护人民群众的合法权益。这就要求我们要不断提高科学判断形势的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和统筹协调的能力。其中最根本的是要提高依法办事的能力和依法行政的水平。

（三）坚持依法行政，建设法治政府是维护最广大人民群众利益的根本要求。我们的政府是人民的政府，政府工作的根本宗旨就是执政为民。因此，只有规范政府行为，才能更好地维护最广大人民群众的利益。特别是在当今社会，更多的人们希望了解自己的政府是如何为大众谋利益的，希望明白在公权力打交道时自己的合法权益如何不被侵犯。通过依法行政，能够真正地规范和约束这种公权力的取得和运作。同时，随着社会多元化的趋势，各类矛盾纠纷更加突出和复杂，如何及时化解矛盾，妥善处理纠纷，经验证明，只有在法制的轨道上解决矛盾纠纷，才能使矛盾纠纷的解决更具理性，更有预期，也才能更好地维护广大人民的根本利益。

二、围绕发展大局，全力推进依法行政工作的开展

加快实施新一轮跨越式发展，努力构建海峡西岸重要中心，这是当前我市的中心任务，是市委、市政府的工作大局。政府法制工作涉及到政府工作的各个领域、各个方面，具有很强的政治性、实践性和综合性，因此政府法制工作一定要放在发展的大局中去谋划、去思考。具体来说，就是要围绕新一轮跨越式发展，围绕构建和谐社会，以更高的站位，更开阔的视野，将法制工作融入全市发展大局，认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，全面加强政府法制建设，不断探索和创新新形势下全面推进依法行政的新思路、新举措、新机制、新方法，不断提高我市依法行政水平。今年政府法制工作重点要把握好以下几个方面：

（一）要抓好现代法治行政理念的教育。依法行政是我们党执政方式的重要创新，是政府正确行使权力的基本原则。在当前新的形势下，政府各部门、尤其是各级领导干部必须切实增强法治观念，树立现代法治行政的理念。当前尤其要注意树立五个方面的理念：一是权责统一的理念。每个机关工作人员都要认识到，权力就是责任，要多大权力就必须承担多大的责任。承担责任是现代法治政府的第一要素，各级行政部门都要以履行行政责任为本，把履行责任放在第一位。二是法律权威的理念。各级行政机关尤其是领导要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，把公平、公正实施法律作为自己的唯一天职，坚持法大于权，坚持依法办事。三是以人为本的理念。政府法制建设的价值取向和最终目的，就是人民利益，政府工作的根本宗旨就是要维护最广大人民的根本利益。四是职权法定的理念。行政机关实施行政管理，必须有法律授权，并在法律授权范围内行使职权，不得超越权限。五是制约监督的理念。现代法治行政要求，有权力必须有制约，权力的行使必须受到监督，失去了监督和制约，可能使公共权力异化，就容易产生腐败。希望政府各部门在法制建设中通过宣传教育，在广大行政机关工作人员中进一步树立这五个方面的理念。

（二）要加快政府职能的转变。今年各区政府、市直各部门要继续深化行政审批制度改革，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，行政机关就尽量不要通过行政管理去解决。要最大限度地取消一些政府不该管又管不好的审批项目，最大限度地简化行政审批手续，依法规范现行审批工作，真正体现便民原则。同时，在处理政府与市场关系中，要注意充分发挥社会中介组织的作用，让社会中介通过自律来解决某些问题,这样就能比政府通过行政权力来解决更有效、成本更低廉、副作用更小、更具亲和力。因此各区、各部门政府要继续大力培育中介组织，克服两个“不放”：不放心、不放手。今年市政府将出台社会中介机构管理规定，从规范与培育两方面入手，让社会中介发挥更大更好的作用。要进一步改革行政管理方式，充分运用间接管理、动态管理和事后监督等手段对经济和社会事务实施管理，在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后管理之间，重在事后管理；在管理与服务之间，强调服务。要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，最大程度地减少因管理方式不当而引起的问题。要积极开展规范行政自由裁量权的试点工作，针对实际工作中行政执法自由裁量权过大、过宽的问题，通过制定标准、规范程序，最大限度地控制和减少行政执法自由裁量权。今年要选择实施行政许可、行政处罚的重点部门开展规范行政执法自由裁量权试点工作，并在此基础上尽快予以全面推开，完善规范行政自由裁量权的制度，推进公开、公平、公正执法。这几项工作要抓紧推动，力争取得实效。

（三）要努力提高立法质量。应当肯定，这几年来，我市立法工作取得显著的成绩，对推动我市经济社会发展起到重要的促进与保障作用，我们要认真总结经验，查找薄弱环节，不断提高立法质量。今年在立法工作，要突出在质量上下功夫。一是立法项目的安排要紧紧围绕市委、市政府的工作中心，特别是要在新一轮跨越式发展和推进和谐社会建设中急需通过立法来解决和调整的问题中确定立法项目。二是要增强立法工作的透明度和公众参与程度，要采取召开立法听证会、通过媒体征求立法意见等多种方式扩大社会参与率。今后，市政府规章草案，除了继续召开不同形式的座谈会、在网站征求意见外，还要在《厦门日报》上征求社会各界的意见。三是要把好立法的审查关，要注意防止将立法项目作为保护部门利益的工具，要更多的从维护广大群众利益、方便群众，从正确处理政府监管与市场的关系上把好关。四是要处理好立法中的“立、改、废”关系，国务院决定今年在全国开展法规、规章的清理工作。市政府办公厅也已下发了我市开展清理工作的通知，有关工作已作部署，我市需要对现行有效的83件市政府规章进行全面清理。这次清理时间短、任务重、要求高，大家要充分认识这次清理工作的重要性和紧迫性，切实负起责任，按时完成清理任务。同时，要建立定期清理的工作机制，对不合时宜的市政府规章及各种规范性文件适时清理，该废止的要及时明令废止、该修订的也要适时予以修改并重新公布，以维护制度的严肃性。五是要探索开展立法的后评估工作，对已颁布实施的法规规章的实际成效，要开展必要的评估分析。

（四）要完善行政执法责任制体系。今年各区、各部门要在认真总结前几年推行行政执法责任制实践经验的基础上，以理清行政职责、规范行政执法程序、健全行政执法评议考核、落实行政责任追究为主线，建立和完善行政执法责任制体系，包括行政执法主体资格、行政执法评议考核制、过错责任追究制、内部监督制约制等，市法制局对执行行政执法责任制的实际效果要进行评估。要继续抓好行政执法的监督检查，执法检查关键是对检查中发现的问题，加大整改督查，确保法规、规章得到正确实施。

（五）要重视做好行政复议应诉工作。随着经济发展和群众法律意识的增强，行政复议案件日益增加，应该说这是正常的，关键是各级政府、政府各部门要高度重视行政复议工作，按照去年中办、国办下发的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发［2006］27号）要求，把做好行政复议工作作为构建社会主义和谐社会的重要措施，尤其要注意做好工作，努力将矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。市法制局要在适当时候对各区政府、市政府各部门行政复议工作进行一次专项检查。各级政府、政府各部门要严格依法办理行政复议案件，行政复议决定一经做出，要坚决予以执行，这关系到法律的权威，政府的权威，决不能有丝毫含糊，监察、人事等部门对履行行政复议决定情况也要加强跟踪监督。

（六）要继续推进政务公开，打造阳光政府。目前，我市各级政府及其部门政务公开工作还存在薄弱环节，一是公开透明的深度不够。一些重大决策、重要规定、办事意图等公开宣传的不够深入，许多基层群众不了解、不知情，这就会给政府推进工作造成不必要的麻烦。甚至对有些工作，老百姓会产生疑虑和逆反心理，出现掣肘现象。二是公开透明的广度不够。政府政务公开的内容单一，有许多应该公开的内容没有向社会公开到位。三是公开透明的渠道不畅。老百姓关心关注的事，缺乏主动有效的沟通机制。政府部门之间公开的信息资源共享程度不高、权威性不够。电子政务建设发展水平还不高、还不平衡。四是公开透明缺乏有效的制度保障。多数政务公开的内容、形式及时限都由行政部门自己控制。有的公开走形式，搞半公开、假公开。造成无足轻重的事情公开了，与群众息息相关的事项、容易滋生腐败的行为、社会关注的焦点问题等最该公开的却没有公开，人民群众只能被动地接受。为了解决这些问题，我们要把“依法”和“透明”作为加强执政能力建设的切入点，进行探索、创新和实践，尽快从制度层面规范和促进我市政务公开活动。要加强政府网站建设，拓宽公开渠道，政府工作除涉及秘密事项外，其他工作事项都要及时向社会公开，接受社会监督。最近国务院刚刚公布的《政府信息公开条例》，对政府信息公开的范围、方式和程序、监督和保障以及公开工作的组织领导等方面都做出明确规定，各区、各有关部门要认真组织学习，市法制局要结合我市实际，就贯彻落实条例拿出具体意见。

（七）要做好规范性文件的审查备案工作。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》已于今年1月1日起施行。监督法对"规范性文件的备案审查"作出了专章规定。依照监督法规定，政府的决定和命令，应当报送同级人大常委会备案。人大常委会有权对不合法的决定予以撤销。同时依照省人大的有关法规和市政府规章要求，行政规范性文件还需向上级行政部门备案。即市政府制定的规范性文件应当报省政府备案；各区政府和市直各部门制定的规范性文件要报市政府备案。具体由省、市政府法制工作机构对报备的规范性文件进行法律审查。做好规范性文件备案工作是接受法律监督、层级监督的重要体现，我市各级行政部门要增强规范性文件报备工作的主动性和自觉性，依法接受人大常委会、上级行政机关的监督。要完善我市规范性文件备案审查制度，今后，市政府各部门制定规范性文件要一律事先送市法制局进行合法性、适当性审查，各区政府制定的规范性文件要及时向市法制局报备，实行事后审查。对不按规定报备规范性文件的单位，要发现一起通报一起。要明确今后我市各级行政机关的规范性文件没有经过相关法制机构审查，不得提交会议研究、不得送交领导签发。如果不经法律审查而自行规范性文件，出现不合法或明显不当的问题，对社会造成重大影响的，要依法追究有关直接责任人和主管领导的责任。我市属于国务院法制办确定的全国首批"市县级行政机关规范性文件备案审查工作示范城市"，要勇于探索，积极试点，认真总结，力争这项工作取得经验和成效。

三、加强组织领导，确保依法行政各项任务的落实

（一）领导重视，明确责任。全面推进依法行政，建设法治政府，关键在领导，关键在落实。各区政府、市政府各部门要高度重视本地区、本部门依法行政工作，行政主要领导要亲自挂帅，亲自过问，切实担负起本地区、本部门推进依法行政第一责任人的责任，分管领导要具体抓，要根据国务院、省政府和市政府有关依法行政工作任务，结合工作实际，将依法行政纳入年度工作计划，明确工作任务，落实工作责任，一级抓一级，做到统筹安排，有序推进，确保实效。

（二）加强督查，推动落实。要进一步完善行政执法考评制度，各区政府、市政府各部门及其工作人员开展依法行政工作情况要纳入年度绩效考评制度，并将考评结果作为任免、奖惩的重要依据。市、区政府每年要向本级人大及其常委会和上一级政府报告推进依法行政的情况，市、区政府各部门每年要向本级政府报告本部门推进依法行政的情况。市政府办公厅要会同法制局、监察局等部门加强对各区政府、市政府各部门贯彻落实依法行政工作任务的督促检查，对推诿失职、工作落实不力的，要严肃纪律，追究有关人员责任。

（三）健全机构，抓好队伍。全面推进依法行政，建设法治政府，任务重，难度大，要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级政府和政府各部门领导做好依法行政的各项工作。我市政府法制机构和法制队伍建设与全面推进依法行政工作的要求还不相适应，特别是区级政府法制机构和人员配置尤其薄弱，亟待加强。各区政府、市政府各部门要采取有效措施，进一步加强本地区、本部门法制机构建设。这里特别强调，各区政府要重视本级政府法制机构的建设，要求做到"四个有"，即：有领导分管、有工作机构、有专人负责、有经费保证，注意选派思想过硬、懂专业的得力干部从事法制工作，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的高级参谋、得力助手和合格顾问的作用，经常听取法制机构的工作汇报，让他们列席有关的会议，更多地参与决策，参与政府和部门的重大活动，并为他们开展工作创造良好的条件。各级法制机构也要以高度的责任感，认真履行协调、指导、监督和服务的职责。要勤奋学习，扎实工作，坚持原则，不辱使命，为全面推进依法行政，建设法治政府贡献自己的智慧和力量。