发展资源水利发言

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尊敬的周部长，各位领导、各位专家，大家上午好：

在这秋风送爽、丹桂飘香的美好季节，中国法学会环境资源法学研究会2008年学术年会今天在南京隆重召开！我首先代表江苏省水利厅，对年会的顺利召开表示热烈祝贺！对各位领导和专家莅临江苏指导工作表示衷心感谢！

下面，我就江苏省水利系统深入学习实践科学发展观，依法加强水资源管理与保护的实践与认识，与大家一起交流，共同探讨。

一、贯彻治水新思路需要加强水资源法规制度建设

江苏跨江滨海，位于长江、淮河两大流域下游，水网密布，湖泊众多；长江纵贯东西，运河横穿南北，全国五大淡水湖泊江苏得其二；全省有大小河流2900多条、湖泊137个，水域面积1.66万平方公里，占全省总面积的16%。特殊的地理位置和水系特点，既给江苏带来了丰富的水资源优势，也使江苏频临水患灾害的威胁。长期以来，在党和政府的正确领导下，江苏人民坚持不懈、团结治水，经过几十年的努力，江苏已经建立了具有较高标准的防洪保安工程体系，形成了现代农业发展的水利基础保障，实现了长江与太湖、淮河和沂沭泗四大水系的互调互济，战胜了江苏历史上多次特大洪涝干旱灾害，为江苏经济社会又好又快发展提供了有力的水利基础支撑和保障。

进入新世纪，江苏工业化、城市化进程加快提速，经济社会发展中的水问题也在发生重要变化，特别是水资源环境方面的问题越来越多，成为制约经济社会可持续发展的重要瓶颈。突出表现在：一是河湖淤积、水系受阻，严重影响河湖的引排能力；二是非法围垦、侵占水域，严重削弱河湖的调蓄功能；三是水体污染、生态恶化，严重威胁城乡人民的饮水安全。现实情况表明，以防洪排涝和农业灌溉为主要任务的传统水利难以适应现代经济社会的发展要求。这几年来，江苏水利坚持以科学发展观为指导，通过坚持不懈的理论探索和实践创新，逐步形成“围绕一个目标”（建设更高水平小康社会）、“把握两个规律”（即水的自然规律和经济发展规律）、“坚持三个统筹”（即统筹城乡水利共同发展，统筹水安全、水资源、水环境综合治理，统筹工程建设和社会管理协调推进）、“提升四个能力”（即防洪保安能力，资源保障能力，环境保护能力，服务民生能力）的新时期江苏科学治水新思路，并明确提出发展安全水利、资源水利、环境水利和民生水利的江苏水利现代化建设的新任务。

从工程水利到资源水利，从传统水利到现代水利，水利行业转型发展的最显著的特征，就是水利工作的主要任务已经从大规模的工程建设转变到以河湖水系科学管理与严格保护的新阶段。工程建设以追求水利投入为重点，维护江河湖泊的健康生态，则需要以系统、权威的法规制度为基础。

二、水资源立法执法工作在江苏的实践

水资源是社会的稀缺资源，江河湖泊又是生态环境的控制性要素。但长期以来，由于水利行业重建设轻管理、重开发轻保护，反映在水资源管理与保护上，既存在无法可依、缺少法规制度，也存在有法难依、缺少法规权威的情况。随着治水思路的积极调整和水利工作重点的逐步转移，江苏水利部门把加强水资源管理与保护的立法工作摆上重要日程，制定立法规划，加强立法调研，加快立法进度，注重立法质量，加大执法力度，树立水法规权威，取得了积极进展。几年来，陆续出台或修订了《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》、《江苏省水资源管理条例》、《江苏省湖泊保护条例》、《关于加强饮用水源地保护决定》等地方性法规，《江苏省水文条例》已通过省人大常委会的初步审议，《江苏省水库管理条例》已经开始立法调研。到目前为止，省级共出台地方性水法规8部、省政府水利规章4部，初步建立了以《水法》为核心，多层次、多方面、相互配套的水法规体系，为江苏水资源管理与保护工作提供有力的法制保障。

（一）加强水源地保护立法，保障城乡居民饮用水安全

饮用水安全是民生的基本问题。由于一些地方湖泊生态环境持续恶化，水源地缺乏严格管理与保护，突发性水污染事件时有发生，严重影响城乡居民的饮水安全。特别是去年太湖蓝藻生态危害，直接导致局部地区供水危机。危机发生后，江苏水利部门立即开展水源地安全管理调查研究，起草地方立法草案。今年1月，省人大常委会颁布实施《关于加强饮用水源地保护的决定》。水利部门积极宣传、认真贯彻《决定》精神。一是组织编制饮用水源地安全保障规划，划定水源地安全保护区范围，提出备用水源建设实施方案；二是强化饮用水源地应急管理，制定并了《江苏省饮用水源地突发性水污染事件水利系统应急管理预案》,从组织体系与责任、信息传递、应急响应、应急监测和水利工程应急调度等方面做出明确规定；三是积极推进和指导各地备用水源建设，在全省形成湖（库）保护型、引进水源型、地下水源应急启用型等多种形式的应急备用水源地建设。四是建立全省饮用水源地监测预警系统，所有饮用水源区都纳入全省重点水功能区监测体系，建立按旬监测分析、定期安全信息旬报和月报制度。

（二）加强湖泊治理立法，维护湖泊的健康生态

由于长期以来，人们在开发利用湖泊资源的同时，却忽视了对湖泊的有效保护，导致河湖水域的日趋减少和生态环境的持续恶化。为维护河湖的健康生态，江苏水利部门从2002年就开始湖泊保护与管理方面的立法调研工作，2004年8月省人大常委会审议通过了《江苏省湖泊保护条例》。《条例》针对全省湖泊生态环境存在的问题，提出了加强湖泊管理与保护的一系列法律制度，把防洪安全和水资源的可持续利用作为湖泊保护和开发的前置条件；明确由水利部门编制湖泊保护规划，作为湖泊管理保护、开发利用的科学依据；规定禁止在湖泊保护范围内围湖造地、圈圩养殖；提出了实行湖泊纳污总量控制制度；确立了水利部门对湖泊的主管地位等等。经过近年来的努力，江苏水利部门已经完成了全省重要湖泊保护规划的编制，实施了重要湖泊勘界设标，建立了湖泊管理专门机构，形成湖泊定期监测巡查和执法管理等机制，开展了生态清淤和入湖河道的治理，基本形成湖泊管理与保护的有效工作体系。

（三）加强水资源管理立法，保证水资源可持续利用

为加强水资源管理和保证水资源的可持续利用，江苏水利部门早在2001年就着手修订《江苏省水资源管理条例》，按照在保护中开发、在开发中保护的原则，提出加强水资源管理与保护的一系列法律制度和措施。几年来，围绕《条例》的贯彻落实，积极推进水资源管理与保护的五项重点工作。一是持续推进城乡河湖水系疏浚整治。在城市，把防洪工程与河湖环境整治有机结合起来，显著提升了城市形象和人居环境；在农村，大力推进河道疏浚整治，拆坝建桥、疏通水系、植树绿化、整治环境，改善农民生产生活条件，取得很好的经济社会和资源环境效益。二是科学核定重要河湖的纳污能力。依据省政府批准的水（环境）功能区划，针对不同河湖水域特点和水文条件，合理率定重点河湖的水质降解系数，核定河湖的纳污能力，作为严格控制污染物入湖（河）排放的主要依据。三是集中组织对重要河湖排污口治理整顿。坚决取缔非法设置的排污口，限期整顿超标排放的排污口，建立更加严密的排污口审查审批制度。四是积极开展水环境资源区域补偿试点。我们联合有关部门对跨行政区域河湖交界断面进行水量、水质的监测考核，对上游主要污染物超量排放到下游的实行经济补偿。目前，这项工作已在太湖主要入湖河流进行试点。五是推进节水减污型社会建设。省政府下发了《关于加强节水型社会建设的意见》，水利部门编制了《江苏省节水型社会发展规划》，重点提高工业企业用水的重复利用率，积极实施农业节水灌溉技术，全面推广社区节水型器具和设施。积极推进徐州、张家港、南京3个国家级和12个省级节水型社会建设试点，开展了八大高耗水行业节水专项行动。形成年节水能力7亿立方米，全省万元gdp用水量已从2002年的450立方米下降至2007年的213立方米，工业用水重复利用率从49.7％提高到62％。

（四）加强地下水监管立法，防治地质生态灾害

在上世纪的80、90年代，由于苏南地区大量超采地下水，直接导致大面积地面沉降的地质性灾害和许多次生灾害。为此，江苏水利部门在认真调查研究的基础上，报请省人大常委会颁布《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》，修订《江苏省水资源管理条例》；并根据地方性法规精神制定禁采工作计划，提出禁采工作方案，认真组织水源替代工程建设，保证地下水禁采后社会用水需求；加大禁采工作考核，落实禁采工作责任等等。经过5年的持续努力，投入上百亿元的政府投资，圆满实现苏锡常地区地下水禁采目标，使该地区地质环境得到明显恢复，得到社会各界的充分肯定，被省人大常委会评估为执行效果最好的地方性法规之一。

三、水资源管理与保护立法工作的主要体会

水资源保护是人类社会的一项长期任务，水资源管理保护的立法工作也需要与时俱进，在实践中不断完善。

（一）立足科学发展，创新立法理念。治水，是人类社会认识自然、利用自然的一项重要实践活动，经济社会的不同发展阶段，治水的任务也在不断变化。在农业经济为主的社会，治水的主要任务是防御洪涝灾害和保护农业灌溉，水利工作的主要特点是大规模的水利工程建设；到了工业经济为主的社会，虽然洪涝灾害的威胁仍然存在，但水资源环境方面的问题更为紧迫，水利工作的主要特点是既要抓好水利工程建设，更要维护河湖水系的健康生态。从某种意义上说，江苏水利已经进入资源水利发展的新时代。新时期江苏水利的立法工作必须以科学发展观为指导，针对经济社会发展和人民群众生产生活??环境水利和民生水利的发展要求，把加强河湖管理与保护，维护引排畅通、生态健康的河湖水系作为立法的主要任务，依法治水、依法管水，努力实现经济社会与水资源环境的协调发展。

（二）坚持因地制宜，创新立法内容。这几年，江苏在水资源管理和保护立法工作中，始终坚持“不抵触、有特色、可操作”的地方立法基本原则，既维护国家法制统一，又体现地方特色。2004年，江苏颁布实施的《江苏省湖泊保护条例》，在立法内容上，既坚持国家水法规的原则规定，又根据江苏的实际情况和湖泊管理与保护的自身特点，在深入调研、充分论证的基础上，对湖泊勘界确权、水域保护、纳污总量控制和湖泊管理体制等重要内容，创造性地作出具体规定，有力有效地促进了全省湖泊管理与保护水平的提高。今年颁布实施的省人大常委会《关于加强饮用水源地保护的决定》，也是在认真分析我省饮用水水源地安全管理上存在的突出问题，特别是系统汲取太湖蓝藻暴发造成区域供水危机经验教训的基础上，在立法内容上设定了饮用水安全保障实行行政首长负责制度、水源地安全保障部门联动和重大事项会商制度、水源地安全保障规划制度、水源地保护区划定制度、水质监测和信息制度、备用饮用水源建设制度等等。这些重要法规制度的确立，对于强化城乡饮用水源地保护，确保城乡居民饮用水安全，提供了法制保障。

（三）坚持民主立法，提高立法质量。法律的生命力在于立法的质量。坚持民主立法，集中人民群众的立法智慧，是保证立法质量的关键。水资源管理与保护立法，直接关系了人民群众的切身利益。为了提高水资源管理与保护的立法质量，江苏省水利厅专门制定了《立法咨询与实施评估制度》，扩大群众参与水资源立法工作的渠道。在立法大纲起草阶段，组织立法工作者、行业专家和基层群众参加讨论；在草案起草阶段，采用书面形式扩大征求意见范围，并通过研讨会、座谈会等多种形式，广泛听取社会各方面特别是基层群众的意见；立法草案基本形成后，通过政府部门网站公开征求意见，并对立法内容中设定的行政许可项目、行政收费项目、行政处罚等措施，组织专项论证或听证会，充分体现民意要求。近年来，江苏省水利厅还建立水法规、规章和规范性文件实施后评估制度，作为水法规立项、修改和废止的基本依据。

（四）坚持有法必依，保证立法目标。立法是基础，执法是关键，既要提高立法质量，又要增强执法能力，才能真正树立水法规的权威。为了推进法律、法规全面有效地实施。江苏水利部门切实加强水行政执法能力建设。通过加强水法律法规宣传教育，强化执法队伍和执法装备建设，严格依法处理各类涉水违法案件，严厉打击严重危害社会安全和公共利益的涉水犯罪行为，努力建设江苏水利依法行政、依法治水的社会形象。

此次中国法学会环境资源法学研究会年会在江苏召开，对江苏的水利法制建设是有力的鼓舞和鞭策。我们将认真贯彻周部长的重要讲话精神，积极运用这次会议研讨的成果，进一步提高江苏依法治水、科学管水能力，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，为把江苏的明天建设得更加美好而不懈努力！

最后，预祝大会取得圆满成功！祝各位领导、各位专家在江苏期间身体健康、工作顺利、生活愉快！

谢谢大家！