保障国家粮食安全发言

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为贯彻落实国务院领导关于节水灌溉工作的重要批示，今天，国家发改委召开座谈会，分析节水灌溉工作面临的形势和存在的问题，研究制定加强节水灌溉工作的政策措施，非常重要，非常及时。刚才听了中咨公司领导的专题汇报，很受启发。中咨公司通过深入细致的调查，收集了大量翔实的材料，经过认真的分析研究，提出了当前保障国家粮食安全和节水灌溉面临的重要问题，以及解决问题的对策措施。这个专题报告很具指导性和可操作性。下面，我就水利部认真贯彻落实国务院领导重要批示精神，着力抓好节水灌溉工作做一简要汇报。

一、近年来节水灌溉发展取得显著成效

*8年以来，在党中央、国务院的高度重视和领导下，在发改委、财政部、科技部、农业部等有关部门的大力支持和密切配合下，加大了投入力度，节水灌溉事业取得了长足的发展和显著成效。特别是近年来国务院领导多次就节水灌溉工作做出重要批示，把发展节水灌溉放在农村基础设施建设“六小“工程的首位，有力地促进了节水灌溉健康快速的发展，对提高粮食综合生产能力、缓解水资源紧缺局面、改善农业生产条件、促进农业结构调整发挥了重要作用。

一是改善了生产条件，提高了粮食综合生产能力。*8年以来，中央共投入国债资金88亿元，带动地方配套85多亿元，对255个大型灌区的骨干工程进行了续建配套与节水改造，建设了300个节水增产重点县和上千个节水灌溉示范项目区，建设了18个地市级节水灌溉示范区，恢复建设了100个灌溉试验站；安排农业综合开发资金8亿元对120个中型灌区进行了节水改造。共新增灌溉面积3000多万亩，恢复改善灌溉面积1亿多亩，发展节水灌溉面积1亿多亩；增加粮食综合生产能力*多亿公斤，增加年节水能力*多亿立方米。另外，通过与财政部共同进行的雨水集蓄利用和小型公益设施建设等，发展非充分灌溉面积和抗旱点种面积1亿多亩。

二是提高了灌溉水的利用率，缓解了水资源供需矛盾。通过节水工程建设，灌溉水利用系数由“八五“末的不足0.4提高到目前的0.45左右，在灌溉用水总量基本未增加的情况下，农田有效灌溉面积由*5年的7.56亿亩发展到*3年的8.4亿亩。内蒙古河套灌区隆胜灌域项目实施后，渠系灌溉水利用系数由原来的0.5提高到0.8，灌溉周期缩短了2天。浙江省铜山源灌区改造后，原有东西两条干渠灌溉水利用系数由0.6提高到0.77，输水时间由48小时缩短到16小时，年节水4615万立方米。

三是促进了农业种植结构调整和农民收入的增加。通过发展节水灌溉，有力地促进和支持了农业种植结构调整，提高了农产品产量和质量，增加了农民收入。山东省烟台市通过推广微喷灌节水灌溉技术，给作物提供了良好的生长环境，取得了显著的经济效益，农民人均纯收入从工程建设前的1000元增长到3800元，年均递增14%。黑龙江省安达市井灌区通过发展节水灌溉，蔬菜种植面积达40万亩，年收入达3.2亿元，年增加收入2.4亿元。

四是提高了工程完好率，降低了运行成本。通过灌区的续建配套节水改造和大力推广节水灌溉技术，普遍地提高了工程完好率，降低了工程运行成本。北京井灌区改用喷灌后，每亩年节水*多立方米，节地5%，省工50％。宁夏青铜峡灌区通过改造，连续四年骨干工程安全输水无事故，抢险费一项年节约500多万元，节水少收水费1*万元，相当于减少了灌区农民1*万元的农业生产成本。山东米山水库灌区西干渠通过防渗衬砌，解决了多年未解决的“卡脖子“问题，大幅度提高了输水能力，促进了田间工程建设，新增节水灌溉面积2.5万亩，改善下游10万亩灌溉面积，年增产粮食700万公斤，增产油料100万公斤，产生直接经济效益*0万元。

五是提供了生态用水，改善了生态环境。节水灌溉减少引水量，缓解了生态用水紧张局面，特别是在黑河、塔河等西北内陆河地区，上游搞好水土保持，中游发展节水灌溉，缓解了下游的生态恶化趋势；在华北地下水超采严重地区，由于推广节水灌溉，有些地方封闭了部分农用机井，减少了地下水开采量，减缓了地下水下降的速度。

二、当前发展节水灌溉面临的主要问题

经过多年的努力，节水灌溉有了长足的进步，取得了明显的效果，但也面临一些突出的困难和问题。

（一）干旱缺水和用水浪费加剧了灌溉用水紧张的局面。上世纪90年代以来，受气候影响，干旱少雨，黄河、海河、辽河及西北内陆河等流域来水大量减少，许多河流先后出现断流现象；华北地区平均每年超采地下水80多亿立方米。一方面水资源紧缺，一方面灌溉用水浪费严重。由于灌溉工程不配套、老化破损严重，以及管理粗放，灌溉水在输送过程中的浪费占整个灌溉用水损失的80%以上。同时在灌水方式上，大多采用传统的地面灌溉，地块大、平整度差，漫灌现象严重，灌溉水利用效率普遍偏低，目前全国平均仅为45％，比先进国家低30个百分点。单方水的产出效益只有1公斤粮食，不足先进国家的一半。同时，由于城市生活和工矿企业用水急剧增加，大量无偿挤占农业灌溉用水，灌溉用水在全国用水总量中的比例持续下降，农田灌溉用水比重从上世纪六十年代的85%下降到目前的65%。由于干旱和用水浪费，全国农业灌溉年缺水约300亿立方米，平均每年因旱受灾面积达3亿多亩，粮食减产100亿~300亿公斤，遇到严重干旱年份，粮食减产曾高达500多亿公斤，经济作物损失600多亿元。

（二）灌溉工程设施配套程度低，老化失修严重，投资欠帐多。我国现有的灌溉工程设施由于受资金、技术等条件的限制，普遍存在工程建设标准低、配套差、老化失修等问题，许多工程设施已达到或超过设计使用年限。据调查统计，全国402处大型灌区，完成投资不足设计投资的50%，建筑物配套率不足70％，骨干工程损坏率达40%，渠首建筑物严重老化损坏的占70%；100处灌区的末级渠道衬砌率只有5%，建筑物配套率仅为30%，基本没有量水设施；500座大型泵站中，有350座严重老化，设备严重损坏，老化损坏率占70％。

近年来，国家虽然加大了节水灌溉的投入力度，但目前的投入水平与农业生产的发展需求还有很大差距，灌溉工程配套率低、老化失修严重，仍是影响农业生产发展和保障国家粮食安全的主要制约因素。

（三）灌区管理体制改革滞后，缺乏良性运行机制。我国灌区管理方式实行支渠以上的骨干工程属国有国管，斗渠及其以下工程名义属集体所有，群众管水组织管理，实际上责、权、利不分，产权主体缺位，导致了管理单位人员臃肿，运行成本高。按照工程管理定员标准，402处大型灌区只需管理人员8万人，实际已超过14万人，人员工资比定员标准多出43％。多数灌区缺乏工程维修费用，有的灌区人员工资难以支付，灌溉效益衰减。加之，采取节水灌溉措施后，由于减少了灌溉用水，水管单位水费收入降低，没有积极性；农民习惯使用“大锅水“，缺乏节水意识。

（四）节水灌溉发展不平衡，不适应现代农业发展要求。虽然我国节水灌溉事业取得一些成绩，但全国来看发展很不平衡。8.4亿亩有效灌溉面积中，按低标准初步进行节水改造的面积不足3亿亩，其中喷、微灌面积4000多万亩，只占有效灌溉面积的5％。输水渠道的防渗衬砌率不到30%，渗漏损失导致灌水周期长，次数少，定额大，不能达到适时适量的供水、供肥，难以适应现代化农业和农业结构调整的需求。

由于气候、自然地理和经济社会发展的不平衡，各地发展节水灌溉存在较大差距。东部沿海地区发展较快；西部特别是西北部水资源奇缺地区，尽管中央投入资金的比例较高，但由于地方财力困难，配套仍严重不足，发展受到制约；中部粮食主产区比较效益低，难以调动地方和广大农民的积极性；东北的吉林、黑龙江两省水土资源相对丰富，节水灌溉发展潜力大，但由于长期投入少，灌溉设施落后，发展速度仍显缓慢。

三、落实国务院领导批示精神，着力抓好以下几项工作

（一）加强前期工作，确保节水灌溉各项目标任务的实现。

我部配合国家发改委，编制了《节水灌溉和旱作农业发展规划》，建议将其纳入国民经济和社会发展规划。国务院批复《规划》后，各地根据《规划》的总体要求，制订地方节水灌溉发展规划。规划要以保障粮食安全为中心，以提高水的利用率和产出效益为目标。

今年8月，我部为贯彻中央农村工作会议、国务院农业和粮食工作会议精神，组织编制了《加快灌区建设保障粮食安全近期重点建设规划》，并已报送发改委，建议发改委审批后上报国务院，并将其纳入国家粮食安全建设体系。

（二）突出重点，进一步加强节水?家粮食安全，提高农业综合生产能力的目标出发，今后五年建设的重点是现有灌区的续建配套节水改造和节水示范项目建设。灌区节水改造的重点是沿黄地区、西北内陆区、黄淮海地区、东北地区和长江中下游的粮食主产区，重点解决工程设施不配套，工程老化、渗漏损失严重等问题；节水灌溉示范工程建设重点在北方的地下水超采区。从全国范围来看，节水灌溉工程建设的重点是北方缺水地区、西部生态脆弱地区及东部沿海地区中的农业现代化示范区。工程建设形式主要是渠道防渗、平整土地、改进地面灌水技术、管道输水灌溉、喷灌、微灌等。针对目前农业规模小而分散的特点，应重点推广投资少、见效快、方便管理的实用节水灌溉技术。同时紧密配合农业综合增产措施，实现高产优质高效的目标。

（三）深化灌区管理体制和运行机制改革。

认真贯彻落实国务院颁布的《水利工程管理体制改革实施意见》，建立职能清晰、权责明确、管理科学、经营规范的管理体制和运行机制。一是进一步明晰工程产权，理顺政府、灌区、农民之间的关系，明确各方面的责任、权利和义务。明确国有资产出资人代表，规范灌区管理制度，加强民主监督。二是在灌区支渠以下积极推行用水户参与灌溉管理。鼓励农民建立用水户协会等多种形式的农业用水合作组织，让农民广泛参与节水灌溉工程的建设与管理。三是由于灌区承担防洪除涝、生态供水等公益性任务，财政对灌区公益性资产损耗应给予补偿。四是制订实施细则，落实《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》，维护受益集体和农民的合法权益，补偿金优先用于发展节水灌溉工程。五是减员增效，积极推行灌区工程管养分离。按照《水利工程管理单位定岗标准》，推进灌区管理单位的定编、定岗、定员工作，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。六是要按照《水利工程供水价格管理办法》，建立合理的灌溉水价形成机制，推行终端水价制度，减少搭车收费，创造条件逐步实行计量收费，推行超定额累进加价制度。

（四）加大节水灌溉投入力度，建立稳定的投资渠道。

节水灌溉粮食增产潜力大、见效快，一次性投资较大，但农民自筹能力有限，建议中央和地方政府进一步加大对节水灌溉的投入力度。继续稳定和逐年增加大型灌区续建配套节水改造和节水示范项目的投资，中央每年投资由现在的15亿元增加到40亿元。同时，各级政府的扶贫、农业综合开发、商品粮基地建设等资金，应向节水灌溉倾斜；要增加节水灌溉科研和设备的开发经费；对于农民使用银行贷款兴建的节水灌溉工程，财政部门应继续给与贴息支持；对于节水灌溉设备生产的龙头企业，国家给予贴息贷款和资本金扶持；对利用外资建设的节水灌溉工程，要优先给予立项和配套资金支持。

（五）加强水资源统一管理，实行灌溉用水总量控制定额管理。

要建立严格的用水管理制度，强化水资源的统一管理，实现水资源的优化调度。灌溉用水要实行总量控制、定额管理。各地区和用水户要在用水指标控制下节约用水、高效用水。对超定额用水实行累进加价，节约的水允许有偿转让。在地下水超采区（尤其是华北地区），限制地下水的开采，严格控制深层地下水的开采。生态脆弱和水环境恶化的内陆河地区要加大流域水资源统一管理力度，严禁发展新的灌溉面积，以保障生态用水。