市长立法会议发言

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同志们：

今天市人大在这里召开全市立法工作会议，总结我市*年立法工作的成绩和经验，安排部署*年立法工作，会议十分重要。希望政府各部门同志高度重视这次会议，会后认真学习贯彻落实好这次会议的精神，开拓创新，积极进取，扎实做好今年政府立法的各项工作。下面我讲几点意见：

一、*年我市政府立法工作取得较大成绩。

*年，在市委的正确领导下，在市人大及其常委会的监督支持下，市政府及各有关部门密切配合市人大常委会，紧紧围绕工业强市、科教兴市、三产旺市三大战略，以及建设实践科学发展观先行示范市的目标，按照确保数量、提高质量的要求，着力加强规范政府行为、完善公共服务、促进经济社会可持续发展等方面的立法，全年共提请市人大常委会审议地方性法规项目9项，市政府依照法律规定制定规章项目6项。可以说，*年政府立法工作取得了较大的成绩，超额完成当年的立法计划任务。具体表现在以下“五个突出”：

（一）直面政府管理盲点，规范政府管理行为的立法得到突出。

*年立法有一个突出亮点，抓住了政府财政管理中长期存在的一个空白点，及时出台了《*市政府非税收入管理条例》，以立法的形式将长期游离于公共财政之外的政府非税收入纳入政府公共财政体制，实行统一征收、统一编制预算、统一集中支付，从体制上消除政府非税收入分配和使用不合理的现象，为实行部门预算、政府采购和国库集中支付奠定了法制基础，对于增强政府宏观调控能力，优化经济发展环境意义重大。

（二）配合“135行动计划”，事关城市建设和发展的基础性法规修订工作得到突出。

*年是我市“135行动计划”启动之年，根据“135行动计划”的最新要求，市政府及有关部门启动了一批事关城市建设和发展的基础性法规的修订工作，如《*市城市规划条例》、《*市土地管理条例》的修订，这两部法规是我市在*年取得特区立法权以后的立法成果。施行近十年来，为*城市建设、发展发挥了重大作用。*年，根据国家、省政策环境的变化以及我市实际发展的需要，在继承原条例的同时对城市规划和土地管理进行了制度性创新，其中《*市土地管理条例》的修订稿还获得国土资源部的高度肯定。

（三）关注民生、民情，构建和谐、平安的立法得到突出。

作为构建和谐*、贯彻科学发展观的实际行动，*年《*市物业管理条例》和《*市人民调解条例》制定工作全面启动。物业管理联系千家万户，关系市民生活水平和质量，也是目前投诉、纠纷的高发领域，以立法准确界定物业管理企业、业主、业主委员会等各方地位、权利和义务，对减少投诉、平息纠纷意义重大；而人民调解作为三大调解之一，它的关注点恰好就是包括物业管理纠纷在内的一系列民商事纠纷，作为化解人民内部矛盾、解决矛盾于基层的有效手段在立法上予以确认，可以说，十分及时，也非常必要。

此外，《*市小型客运船舶管理规定》以政府规章的形式，帮助我市渔民转产转业的做法，也是值得肯定的。

（四）按照可持续发展的要求，环境和资源保护利用方面的立法得到突出。

加快建设资源节约型、环境友好型社会，是我市经济社会实现科学发展的必然要求。*年，我市进一步加快了环境资源保护、开发、利用立法的步伐。为促进科学用水、节约用水、保护水资源，市政府组织起草了《*市供水用水管理条例》，对抄表到户、供水安全、水价和节约用水等方面进行了系统的规范；为加强我市浅海滩涂资源的开发利用和保护，遏制我市浅海滩涂使用混乱的局面，市政府组织起草了《*市浅海滩涂使用管理条例》，以清晰的内涵界定，规范的程序设置，保证了浅海滩涂资源的全面开发和保护。

（五）开拓立法思路，创新性的立法项目得到突出。

作为经济特区，我市政府立法工作始终坚持独立创新，以创造性的立法工作推动我市经济社会的发展。*年，我市出台了《*市社会保险反欺诈办法》，作为全国有立法权的地市出台的第一部规范社会保险反欺诈的政府规章，通过分险种清晰界定社保反欺诈行为，进而以奖惩结合、部门联动的有效方式保证社保基金安全，基本上解决了我市长期以来由于缺乏相应约束机制导致社保欺诈预防难、处理难、追回难等一系列问题，标志这我市社保制度建设在征缴、支付、监督、管理等各环节的健全和完善，充分显示了特区立法先行示范作用。该办法一通过即得到劳动保障部和省劳动保障厅的一致肯定，并在多次全国性会议号召学习“*模式”。

二、*年政府立法工作存在的不足

尽管*年政府立法工作取得很大的成绩，但我们也必须清醒的认识到存在的不足，概括起来，主要有以下几个方面：

（一）有的政府部门报送立法计划欠科学。

政府部门报送立法计划存在欠科学的问题。主要体现在报送立法项目方面：经济领域的立法多，社会领域立法少；行业管理的多，综合性的少；实施上位法配套型的多，总结经验创新指引型的少；有的项目与国家部委正在制定或准备制定的选题重复，立项不必要；有的项目立法条件不具备，立法时机不成熟，不需要政府立法或者不适宜政府立法的，也反复要求政府立法，影响政府立法计划的制定；有的部门不能在政府法制部门要求每年*月至十二月确定的期限内上报立法项目，待市政府立法计划确定后又要求增加。

（二）政府部门起草质量整体不高。

从立法项目内容看，有的项目报审稿所需解决的主要问题不明确，设计的主要制度不科学，擅自设定行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制措施；有的职能权限规定不清，多头管理、重复管理，扩大部门职权；有的照抄上位法，规定不细，操作性差；有的照搬外省市规定，缺乏*特色，不能解决实际问题；有的重管理，轻服务，重权利，轻义务，重职权，轻责任，部门色彩明显；有的制度设计不方便老百姓办事，提高门槛，增加难度，加大成本，缺乏人文关怀。从形式上看，有的项目报审稿贪大求全，面面俱到，有的简单套用领导讲话或带有明显部门倾向色彩的规范性文件，立法结构不科学，立法语言不规范。

（三）立法协调困难。

当前政府立法协调工作难度越来越大。有的单位对立法项目征求意见不答复或者不在规定时间内反馈意见；有的单位承办人员提出意见后领导未认真研究就签字盖章；有的在征求意见时不提意见，到市政府常务会或者市人大常委会审议该立法项目草案时才提出不同的意见。部门不反馈意见或者反馈的意见不代表单位意见，反复无常，给协调工作增加难度。还有少数部门，以国家部委的相关规定或以本部门对国家法律、法规的理解为由，在立法协调中，一切为了本部门的利益，争权力推责任，态度坚决，互不让步。

（四）立法效率有待提高。

政府立法计划确定当年出台的项目，绝大多数都要在当年下半年才集中上报政府审议，少数项目还需留存到下一年，出现“上半年松，下半年紧”；个别立法项目做了很多工作，却因为与国家或有关部门立法选题相重复，只能作废；立法计划确定的调研项目，真正高质量调研的不多，有的项目年年都列入，却年年未调研；委托立法项目部门过分依赖受托院校和专家，未能结合*实际，起草的报审稿严重脱离实际，不具操作性，政府法制部门得重起炉灶。

（五）法规、规章的实施有待改进。

法规、规章颁布施行后，相关的主管部门贯彻落实不力，单纯是为了立法而立法，将完成立法作为相关部门的工作成绩，未将颁布施行的政府规章和地方性法规的实施放在部门的工作日程；有些部门的利益未在立法中得到体现，也以消极方式对待政府规章和地方性法规的执行，或者扭曲立法原意，违法执法；政府规章和地方性法规出台后，没能全面宣传和普及，也阻碍了贯彻执行。

三、政府立法工作存在不足的原因

（一）良性立法机制缺失。具体说，一是政府立法项目来源单一，目前绝大多数政府立法项目都是由政府部门提出来，社会团体、专家学者等提出的项目相当少；二是没有建立政府立法立项机制，包括起草部门前期课题研究机制，以及政府法制部门立项审查论证机制；三是立法公众参与、专家论证、立法听证、立法协调机制尚未完善；四是立法后评估制度未得到确立；五是起草部门、法制部门与人大相关专委沟通机制不够健全，致使一些工作重复，影响效率。

（二）部门利益法制化倾向。部门提出立法项目带有局限性，缺乏全局观念，以部门利益和部门需要为标准，借立法之机突出部门利益和权力，争审批权、发证权、收费权、处罚权；通过起草立法项目，对本部门的机构人员、职责权限、经费保障等做出刚性规定；对可能约束本部门，而又“无利可图”的项目，即使需要，立法积极性也不高；有的甚至把项目列入立法计划作为申报经费的理由；项目立法协调以部门利益为标准，盲目的坚持部门利益最大化。

（三）部门立法观念错误、重视不够。一是部分起草部门重视不够，未按规定进行深入的课题研究和专家论证等工作，极少数报审稿甚至是个别工作人员起草后没有经过单位集体讨论就报送政府法制部门；二是政府部门立法观念错误，将立法与执法关系割裂，直接影响执法效益。

（四）客观条件限制。一是部分立法项目内容涉及的国家法律、法规或者部委规章规定不统一；二是政府法制部门和起草部门立法力量不足，起草部门工作人员缺乏必要的立法知识和经验；三是起草部门缺少与国家、省相关部门的沟通渠道，对国家和省的立法信息掌握较少。

四、认清形势，开拓进取，以科学发展观为指导，做好*年的立法工作

同志们，清醒的认识我市政府立法工作的成绩和不足，才能倍加珍惜和用好我市来之不易的地方立法权，地方立法权是党和国家对*经济社会发展的重大信任和支持，在新时期，我们应该用好、用足，使*真正成为试验先行、创新发展的“窗口”和“排头兵”。

*年，是落实我市“*规划”和第*届党代会精神的关键一年，政府立法应当始终围绕发展我市经济社会、建立和谐*的中心工作，创新立法工作机制，高效、高质的完成各项立法任务，为我市经济社会的持续、快速、协调、健康的发展提供有力的法治保障和支持。具体来说，应当着力做好以下几方面工作：

（一）拓宽立法项目的来源渠道和起草渠道，科学制定政府立法计划。

结合市政府工作实际编制好政府立法计划，是提高政府立法质量的前提。在以后立法计划编制工作中，把握好以下几个原则：一是立法宗旨不符合党和国家现行方针、政策，不符合社会主义市场经济发展和政府职能转变要求的不列；二是大量照抄照搬上位法条文，无突破性实质内容的不列；三是对立法所要规范的内容未作深入调查研究，立法时机尚不成熟的不列；四是所要规范的内容可以通过加强执法工作解决的不列；五是未列入政府立法计划，无法定事由临时要求立法的项目，不予增列。为了避免立法带有过重的部门色彩，应当在实践中拓展立法建议项目的来源，以多种形式向社会征求立法项目，按照突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理的选择立法项目，制定立法计划。

在起草来源方面，今后对一些重要的或者涉及政府多部门的法规、规章草案，可由超脱的综合部门直接牵头组织起草，也可以委托专门研究机构、专家学者起草。这方面，在《*市土地管理条例》和《*市城市规划条例》修订过程中已有尝试，今后可以进一步总结提高。

（二）建立政府立法工作责任制，狠抓立法计划落实。

《*年度地方性法规立法计划（草案）》和《*年度政府规章立法计划（草案）》，已于*年3月5日七届2次市政府常务会议审议通过。根据上述立法计划，初步拟定地方性法规的项目13项，政府规章16项，其中地方性法规应当完成项目3项，预备项目4项，政府规章应当完成项目8项。可以说，今年的立法任务很重，各部门要高度重视和配合立法计划的落实，列入政府立法计划的立法项目，应当同时列入部门的年度工作考核目标。承担起草工作的部门，应当把起草工作纳入重要的工作日程，明确分管领导，落实起草人员，确保工作进度，按期报送。列入应当完成的立法项目，其立法经费应当列入部门年度预算，专款专用；对政府立法中的重要程序，部门分管领导应当参加，对涉及的重大问题，部门主要领导应当参加协调。

（三）突出社会领域立法，构建和谐*。

社会进步不仅体现在经济发展方面，而且体现在社会稳定和谐方面。*年我市在社会领域方面立法得到了加强，如《*市物业管理条例》和《*市人民调解条例》，都将关心、关注民生、民情作为立法的价值取向。*年，为贯彻广东省立法工作会议精神，我市政府立法工作要突出社会领域方面的立法，加快这方面的立法进度，着重研究省委九届九次、十次全会强调的劳动、社会保障、人口管理、公共安全、公共卫生等方面的社会立法。制定过程中，需要充分尊重民意，做好调查研究，将有关草案书面征求意见的同时，以座谈会、论证会等形式听取包括中介机构、行业协会、市民等方方面面的意见，加大公众参与立法程度，确保社会领域立法真正反映民意。

（四）改进政府立法工作方式，完善政府立法的协调程序。

立法过程也是一个研究问题、协调矛盾和解决问题的过程。近年来，立法过程中的协调难度越来越大。要做好立法工作，就要改进协调方法，不断提高协调水平：一是协调部门要熟悉业务，把握规律，真正站在全局利益和人民群众根本利益的高度来分析研究问题，既要充分听取各方面意见，又能够在深入分析研究的基础上提出建设性的解决方案；二是对于意见不一致的问题，可以通过听证会、论证会等途径，听取行政管理相对人的意见。协调过程中，既要防止问题久拖不决，又要防止片面追求效率，回避矛盾和问题；三是要及时向领导报告立法协调工作情况，争取领导对立法协调的支持和指导；四是政府及部门领导要重视立法协调工作，对各方面分歧比较大的问题，要直接协调，适时决策；五是建立主管部门、法制部门和市人大的沟通协调机制，缩短协调环节，降低协调成本。

（五）规范法规指引，提高政府立法技术水平。

法规指引是*年广东省人大首创的立法制度，对提高法规起草质量，提高法规草案的审议效率作用突出。由于没有经验借鉴，目前对其内容、体例，表述尚无统一的要求，*年，政府法制部门应当牵头规范法规指引的起草工作，就其格式、内容、重点作出统一规定，重点说明行政许可、行政处罚、行政强制、经费、机构设置、行政事业性收费等。其他相关部门应当重视法规指引作用，规范法规指引。

（*）创新立法机制，防止部门利益法制化。

部门利益法制化与依法行政，打造责任政府、服务型政府的理念完全是背道而驰。为克服这一弊端，应当做好三方面工作：一是转变立法观念，确定政府立法以人为本观念；二是提高立法透明度，倡导民主立法、开门立法，切实保障公众参与立法的权利；三是重视学者、专家等非利益第三方在立法中的作用；四是健全立法监督机制，完善立法机关事前、事中和事后监督；五是通过备案审查、成本效益分析及时剔除部门利益。

（七）探索成本效益分析制度，综合研究立法成本、执法成本和社会成本。

忽视立法成本、执法成本和社会成本的问题往往导致立法资源的浪费。今后应当按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的精神，尤其要结合*年3月初国务院办公厅下发的《关于开展行政法规、规章清理工作的通知》的要求，对我市的地方性法规和政府规章进行系统性清理，积极探索对政府立法项目的成本效益分析制度。这是国务院在立法领域推行的一项重大改革，我们应当认真对待，加强调研，积极探索，逐步建立立法成本效益分析制度，从合法性、合理性和可操作性等方面综合考虑立法成本、执法成本和社会成本。政府法制部门在成本效益分析过程中应当主动牵头，制定立法成本效益分析办法，明确立法成本效益分析程序。

同志们，*正处于经济社会快速发展的战略机遇期，在新的一年里，我们要始终在市委、市政府的正确领导下，在市人大常委会的监督和支持下，为构建“富裕、文明、法治、魅力”的和谐*，而努力做好*年的政府立法工作，开创我市和谐发展的新局面。

谢谢大家。