司法局长法制汇报讲话

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同志们：

今天我们在这里召开全市政府法制工作会议，主要内容是在《行政许可法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要（以下简称《纲要》）》颁布实施的背景之下对政府法制工作的总结及部署。政府法制工作事关全局，极为重要。下面我对*年的法制工作进行总结，同时部署*年的任务。

一、*年工作回顾

*年，在市委、市政府的领导下，全市政府法制系统紧紧围绕“推进依法行政、建设法治政府”的目标，以学习和贯彻《行政许可法》及《纲要》为重点，认真履行参谋、助手和法律顾问的职责，圆满完成了各项目标任务，法制工作取得了新进展，全市依法行政的水平相应得到了提高。

（一）以贯彻落实《行政许可法》和《纲要》为契机，全面推进我市依法行政工作

为贯彻落实《行政许可法》，做了以下工作：

1、做好了各级行政机关公务员的学习、培训工作

《行政许可法》颁布之后，全市法制系统以及各行政机关公务员全员参加了《行政许可法》培训工作。培训形式多样，分别采取了讲座、自学、考试等各种形式，取得了很好的效果。

2、大力做好涉及行政许可规定清理工作

为做好行政许可清理工作，市人民政府向各有关单位发出了《关于做好涉及行政许可有关规定清理的通知》，所涉及的50余个部门在市法制机构的业务指导下，完成了涉及行政许可规定的清理工作。经审核、清理，由市人民政府向社会公布了清理行政许可有关规定的结果。

3、督促各级行政机关建立和完善行政许可机关配套制度

行政许可法实施之后，各行政机关的行政许可配套制度建立情况不十分理想，为了督促及指导各行政机关建立和完善行政许可配套制度，市法制机构拟定了《*市行政许可文书和配套制度参考目录》并发给各级行政机关。目前，各行政机关已按要求初步建立了相关制度。

为贯彻实施《纲要》，主要做了以下工作：

1、拟定了《*市人民政府*——2009建设“法治*”规划》

根据《纲要》的要求及市委提出的建设“法治*”的要求，经深入调研，市法制机构拟定了《*市人民政府*——2009建设“法治*”规划》，为实施《纲要》打下了十分好的基础。目前，《规划》将在征求各部门意见的基础之上报市人民政府颁布施行。

2、拟定了贯彻《纲要》的实施意见

为了将《纲要》的要求落到实处，做好目标有规划、年度有安排，市人民政府结合*实际，在转发《纲要》及省政府相应实施意见的同时拟定了贯彻《纲要》的实施意见，该意见市人民政府已发文实施。

3、拟定了贯彻《纲要》的工作安排

在国务院办公厅、省人民政府办公厅印发国务院、省各行政机关实施《纲要》的职责分工基础上，结合*实际，市人民政府发出了《*市关于全面推进依法行政工作职责分工的通知》，同时提出了制定规划和计划的具体要求，为《纲要》的实施提供了良好的保障。

（二）针对社会热点，规范立法程序，立法工作取得新突破

*年度，市人民政府按照立法计划的安排进行立法工作，立法计划项目均已完成。在*年度的立法工作中，市人民政府勇于面对社会矛盾，规范立法程序，立法工作取得了新突破，具体有以下几点：

1、针对社会热点，提高立法条文可操作性

*年度的立法项目，绝大部分涉及到社会的热点、难点。《*市出租小汽车管理条例》（修订）、《*市户外广告设施设置管理条例》、《*市食用农产品安全管理办法》的制订引起了社会的极大关注。相关行政职能部门在起草过程中，不回避矛盾，在条文起草上更加注重其操作性，以利于解决相关问题，由于触动各方的利益较大，以上立法项目均数易十几稿以上，工作人员付出了很大的努力。

2、规范立法程序，开展开门立法，民主立法

*年度，市政府在制订《*市户外广告设施设置管理条例》的过程中，召开了立法听证会，听证会邀请了广告主、广告经营者、各行政机关、市民代表参加，取得了十分好的效果，得到了许多有价值的信息。在修订《*市道路交通安全管理条例》的过程中，立法部门在免税广场就热点的相关问题现场征求市民的意见，同时将文件草案上网征求意见，市民在现场及网络上提出了大量修改意见，尤其是在市法制局网站的征集意见栏上极其热心地参与立法活动，据不完全统计，市民就“电动自行车是否允许上路”一项就发了近一千多贴子。此外，在制订《*市出租小汽车管理条例》、《*市相对集中行政处罚权条例》、《*市食用农产品管理办法》等法规草案、规章的过程中，市政府规范了立法程序，大力开展了开门立法、民主立法的形式。

通过以上方式，相对于往年的立法活动，应当说，*度政府立法工作取得了新的进展，为将来业务的开展提供了更好的借鉴。

（三）严格把合法性关，提高制度建设质量

*年度，在规范性文件的发文上，市政府严把合法性关，确保了以市政府名义发文的规范性文件不与国家的法律、法规相抵触，同时把握规范性文件的适当性、科学性及可操作性。通过审核，保障了我市行政机关依法行使行政职权，保障了行政相对人的合法权宜。

（四）深入开展行政复议和出庭应诉工作，办案质量明显提高

*年度，市行政复议办公室共收到行政复议申请56件，比上一年度37件增长51.17%；撤销的11件，占45.85%。在办理行政复议案件过程中，市行政复议办公室坚持实行层级监督的原则，同时较多地考虑了便民的方式，办案质量明显提高，工作中取得了一定成绩。

1、沉着应对数量、类型双增长。*年度案件数量明显增加，案件类型也呈多样化，新出现了土地确权、广告设置等新类型，虽然缺乏经验，但仍认真稳妥地处理了上述案件。

2、创新工作方法，解决问题注重实效。在行政复议工作中，许多案件经进一步的协调，在顾及各方根本利益的前提下解决了矛盾，达到了更好的效果。

3、妥善处理了群体性的行政复议案件，维护稳定大局。

4、更多地加强了与被复议行政机关之间的交流，履行了监督与指导的职责。

*市政府积极应对行政诉讼工作，在办案过程中，通过仔细研究案件材料，在答辩应诉时做到知已知彼，法理兼备，努力维护政府合法权益，对于诉讼案件暴露出来的政府日常工作中需要改进的地方，通过适当途径予以反馈。在无锡华源行星动力有限公司（华源公司）诉横琴经济开发区管理委员会和市政府一案中，经过不懈地努力，六去无锡，二审法院撤消了由市政府承担连带责任的判项，维护了市政府的合法权益。

（五）政府法律事务的办理取得良好效果

*年度，市人民政府的法律事务比上一年度有明显的增长，在办理法律事务过程中，市政府法制机构立足于服务，深入分析、准确处理，均取得了良好效果。

1、摆正位置，明确目标

首先立足了为市政府及其他职能部门提供服务的位置，在此基础上，深入分析政府法律事务的成因，明确所要达到的目标，既要坚持原则，又要体现灵活；既要提出问题，又要提出解决方案。

2、讲究工作方法，不同类型不同处理

在处理重大、疑难的法律事务时，在详细了解情况的基础上，发挥集体智慧，多方征集意见。如处理梅华村城中旧村改建项目有关事务时，由于项目周期长、情况复杂，采取了更为慎重及妥善的处理方法，保证了法律意见的质量。

3、动用社会资源，做好法律服务

在办理法律事务过程中，注重利用社会各方面的资源，涉及到专业性的问题，广泛征求相关意见。经过长期努力，政府法律事务工作已处于良性发展的轨道，现在又迎来了新的契机，市编办已批准在市法制局加挂“*市人民政府法律顾问室”牌子，为深入开展政府法律顾问工作创造了更为有利的条件。

（六）加大了行政执法监督力度，促进依法行政水平的提高

*年度，市人民政府加大了行政执法监督力度，促进了全市依法行政水平的提高。主要有：

1、严把行政执法主体关，明确执法职责，对有法律、法规依据的执法主体，予以公告。

2、坚持做好行政执法证的颁发和年审工作，全年共办理执法证（含换新证）1200余件。在发证时，严把年审关，对于不符合要求的，予以退回或更正。

3、以提高执法水平为目的，加大执法人员的法律培训力度，全年共组织6批650人次的培训班。完成了*市行政执法人员法律知识培训教材，用于培训工作。

总的看，*年是我市政府法制工作发展较快较好的一年，但也应该清醒地看到，我们工作在存在不少问题，与人民群众的期望相比，仍有不少差距。例如，规范性文件前置审查尚未全面开展；一些地方和部门依法行政的观念还不强，不依法办事、执法不力等问题还相当程度地存在；这些问题，随着建设法治政府的进程，要认真予以研究，切实加以解决。

二、*年工作部署

今年是全面贯彻《纲要》的第一年，也是全面实现“*”计划目标、衔接“*”发展计划的重要一年。今年，政府法制工作总的要求是：以*和“*”重要思想为指导，围绕建设“法治政府”的宏伟目标，认真贯彻党的*大、*届三中、四中全会精神，树立和落实科学发展观，以保持共产党员先进性教育为动力，按照《纲要》规定的目标，全面推进政府立法、执法监督、行政复议等各项政府法制工作。根据这个要求，结合今年《政府工作报告》提出的任务，现将今年政府法制工作部署要求如下：

（一）继续做好《行政许可法》及《纲要》的实施工作

继续做好《行政许可法》的实施工作，今年的重点是各行政机关应着重落实《行政许可法》所规定的各项制度，同时在前一阶段清理涉及行政许可规定的基础之上，将清理工作引入新阶段，必须及时根据国家及省的清理结果及时对我市有关文件清理。此外，为了配合《行政许可法》的实施工作，在有关的立法空白点，也应及时加强有关行政主体及委托规章以上的立法。

《纲要》的，是国务院贯彻执行宪法的重大举措，它全面确立了我国未来十年推进依法行政的行政纲领，提出了法治政府的施政目标、施政理念。就《纲要》的落实问题，市人民政府已先后了贯彻实施的意见、各部门职能分工的要求，希望各部门要切实加强领导，把《纲要》作为所有工作的重中之重，全力以赴、扎扎实实地抓紧抓好，在这里，我再强调几点：

一是要认真领会《纲要》，把思想和行动统一到《纲要》的要求上来。《纲要》提出了依法行政的七项基本原则和六项基本要求，涵括了政府管理的全过程，比如政府职能的立法、行政决策、行政合同、行政指导、行政执法以及政府在化解和防范社会矛盾方面的地位和作用等。《纲要》的实施，前提之一就是对《纲要》的熟悉和掌握，行政机关负责人和工作人员必须熟悉和掌握《纲要》的具体规定，才能依法履行职责，其行为才合乎法律的规定，因此，进一步学习和领会《纲要》十分重要，不仅仅是发言表态的问题，关键是要统一思想、长期坚持，切实增强使命感和责任感。

二是要精心谋划、统筹安排，把《纲要》明确的措施和任务落到实处，各部门必须按照国务院、省人民政府以及市政府的要求，结合本部门实际，完善具体的工作方案，细化工作措施。*年，市人民政府已就《纲要》所涉及部门的职能分要问题发出了通知，要求所涉及各部门应在*年5月31日之前必须各自的具体工作方案报市推进依法行政领导小组办公室（市法制局），希望各部门及时做好这件事，同时根据工作方案认真组织实施。

三是政府法制部门要承担起《纲要》的统筹协调作用，当好政府和部门在贯彻《纲要》、推进依法行政方面的参谋、助手和法律顾问。贯彻执行《纲要》，推进依法行政，建设法治政府和各项任务都与政府法制部门有关，因此，政府法制部门要有高度的使命感和责任感，在职责范围内，把《纲要》对政府法制工作具有指导意义的要求贯彻好，在完善依法行政保障机制上要有新突破，落实依法行政任务上要有新举措，在推进依法行政工作上要有新成效，努力以政府法制工作的新成效推动各级行政机关依法行政能力进一步提高。

（二）大力提升制度建设质量，全面落实科学发展观

党的*届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，党的*届四中全会又特别提出“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政”，体现在政府工作中，就是要坚持依法行政，提高依法行政的能力。落实到制度建设的层面，就是要按照全面落实科学发展观的要求，遵循经济社会发展规律，不断研究新情况、解决新问题、创建新制度，使政府职能转变更加彻底、行政管理体制更加健全、政府管理方式更加科学、行政行为更加规范、行政能力不断提高。

第一，要按照“条件成熟、突出重点、统筹兼顾”的原则，科学合理地确定制度建设的重点。紧紧围绕加快发展、奋力崛起、全面建设小康社会的奋斗目标，按照全面落实科学发展观的要求，在继续加强经济调节、市场监管方面制度建设的同时，高度重视社会管理、公共服务方面的制度建设，特别是要把群众普遍关注的热点、难点问题的制度建设摆在重要位置。根据*年度地方性法规立法计划，要做好道路交通安全、物业管理、地下管线、消防、出租小汽车管理等方面的立法，以及规范政府自身行为方面的相对集中处罚权等方面的立法。

为了确保完成今年的立法计划，法规起草单位要重视和加强法规草案的起草工作，起草单位对草案中的重大问题和分歧意见要拿出切实可行的解决方案。市政府在草案过程中会加强协调工作，一方面，市法制局要做好细致耐心的协调工作，尽可能形成共识；对经市府常务会议协调、决定的问题，各部门应该认真贯彻执行，不要继续争论不休，以免影响立法效率。

第二，要按照“以人为本”的要求，起草和审查法规、规章及规范性文件草案。在制度建设过程中，要在坚持以人为本，尊重公民权利，遵循经济社会发展规律和制度建设的内在规律，着重解决实践中迫切需要用法律制度解决的实际问题。要妥善处理政府与公民、政府与市场、政府与社会的关系，继续减少政府对经济社会事务的不必要干预，推进政企分开、政事分开、政资分开。要着眼于制度、机制的创新，重在为解决问题创制规则、确立机制和提供方法。要为各类市场主体提供公开、公平、公正的竞争环境；要加大违法成本、降低守法成本和执法成本；加大对社会弱势群体的保护力度；要在破除束缚生产力发展的体制性障碍的同时，高度重视通过完善制度促进先进文化的发展。要把握好制度建设的规律和时机，正确处理政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。

第三，要按照“法制统一、公众参与、注重质量”的原则，进一步完善制度建设的方法和机制。要严格执行立法法、规章制定程序条例和规范性文件制定程序规定，切实维护法制统一。各地、各部门制定的规范性文件主要是执行性的，根据本地本部门实际对法律、法规、规章条文作具体化的规定，不能超越法律、法规和规章规定的范围。要按照“立改废并重”的思路，进一步完善规章和规范性文件的定期清理制度，对那些与改革精神不一致的法律规范要及时清理，尤其要抓紧清理有关地方保护和地区封锁、与行政许可法精神不一致以及不利于各种所有制经济共同发展的规章和规范性文件，该修订的修订，该废止的废止。要在继续坚持立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的工作机制的基础上，进一步拓宽公众有序参与制度建设的渠道和途径。要认真总结向社会公开征求意见的工作经验，逐步完善公众参与制度建设的程序、机制和方法，逐步建立对公众意见采纳情况的说明制度，进一步探索立法听证制度，继续开展政府规章实施效果测评工作。

第四、大力开展规范性文件的审查工作。目前，《广东省行政机关规范性文件管理规定》（省政府令第93号）已经颁布实施。《规定》确立了我省行政机关规范性文件实行统一规范、统一审查和统一三项制度。《规定》要求政府或者政府办公室制度的规范性文件，前应当经本级政府法制机构审核或征求政府法制机构的意见；政府部门制度的规范性文件，应当经本部门主要负责人签报本级政府法制机构审查，未经本级政府法制机构审核同意的，不得。还规定，为确保规范性文件的质量，部门行政首长办公会议审议的规范性文件草案，应当事前交由本部门法制机构或者负责法制工作的机构统一审核。各级政府、政府各部门应当保证法制机构的人员力量。目前，市法制局已在市骗办的批准下，增设了规范性文件管理科，专门审查政府各部门的规范性文件。

（三）认真做好行政复议和政府法律事务工作

政府层级监督是行政监督的重要方面，特别是要发挥行政复议法律制度的作用。制转轨、经济快速发展的关键时期，深化改革进一步触及到深层次的矛盾和问题，出现了一些影响社会稳定的内部矛盾和纠纷。党的*届四中全会特别提出了建设和谐社会的要求。随着人民群众依法维权意识和能力的增强，对依法行政的要求越来越高。在这种形势下，如何依法化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，做好行政复议和政府法律事务工作，尤为重要。

第一，要积极拓展行政复议受理渠道，依法行使行政复议权力，使行政复议逐渐成为化解行政争议的主渠道。要加强行政复议机构建设，严格行政复议人员资格管理，不断提高行政复议人员的素质和能力。加强对行政复议工作的监督检查，保证办案的独立性和公正性。在办理行政复议案件中，特别是在办理一些影响社会稳定的行政复议案件过程中，要从政府工作的大局出发，正确处理人民内部矛盾，对违法和不当的行政行为，该撤销的坚决撤销，该纠正的坚决纠正，维护群众正当权益，维护社会安定团结。现在各地的信访压力普遍较大，其中有些信访问题可以通过行政复议等法定渠道解决。因此，要在本级政府的支持下，积极引导通过行政复议渠道解决符合法定条件的信访案件，推动行政复议在化解行政争议方面的作用。

第二，建立健全政府法律顾问制度，提高涉法事务的办理质量，为政府领导解决涉法问题提供可靠的法律依据。在推进依法行政、建设法治政府的进程中，政府工作中的涉法事务日渐增加。政府法制机构的专业性质及其与政府工作的天然联系，决定了其在处理政府涉法事务方面所独具的地位与作用。按照《纲要》的要求，要抓紧研究建立与完善政府法律顾问制度。既明确政府法制机构作为政府法律顾问机构的职能地位，又要积极发挥专家的决策咨询作用。要进一步完善与法律专家的联系机制，做好组织、协调和联络工作，积极创造条件，努力搞好服务，确保法律顾问机构优质、高效地开展好各项工作。对情况较为复杂，事件前后时间跨度长，处理时间要求紧，处理难度大的事项，可采取“专家会诊”的办法，上下联动，必要时还召开论证会或研讨会，专题研究咨询，以高质量的意见和建议体现法制机构承办法律事务的水平与能力。

目前，在市编办的批准下，市法制局加挂了市人民政府法律顾问室的牌子，将进一步推进政府法律顾问工作。

第三，进一步加强对行政赔偿、行政应诉工作的指导，提高行政应诉能力。进一步加强对行政赔偿实施的调查研究，积极为国家赔偿制度完善提出建议。要通过适当的形式，加强与审判机关的联系与沟通，通过行政审判信息反馈，促进行政应诉和政府法制工作的改进。

（四）以精简、效能、统一为目标，积极稳妥地推进相对集中行政处罚权制度；同时推进综合行政执法工作。

第一，要正确处理相对集中后的管理权与处罚权、监督与救济的关系。一是要处理好行政管理权与行政处罚权的关系。把一部分行政处罚权从行政主管部门中剥离出来，给一个新的权力集中的部门来行使，肯定会出现一些矛盾。如果两权分离不彻底，甚至更大范围内实行“两权集中”，不仅不符合行政处罚法的立法宗旨，而且还可能使相对集中异化或畸形。二是相对集中行政处罚权后，对处罚权集中部门的监督和救济关系。要创新行政执法模式，必须强化对城管执法局的监督。尤其要考虑不能限制相对人的权利救济渠道。

第二，要开始推进综合行政执法工作，《广东省综合行政执法试点方案》（粤府办［*］9号）已实施，这是落实*大关于深化行政管理体制改革的精神，要求清理、整合、归并行政执法队伍，这是今年的一项重点工作，法制部门应该发挥应有的作用。

（五）以创新行政监督机制为重点，切实做好行政执法监督工作

加强行政执法监督，是发挥法律规范作用，保证法律统一、公正、合理实施，实现政令畅通、令行禁止的保障。当前，群众对执法监督的启动机制不健全、监督不到位等问题反映强烈。对此，我们要以创新行政监督机制为重点，从体制、机制上入手，认真做好行政执法监督工作。

第一、行政执法责任制的深入推进必须在责任追究上取得新的突破。要在认真总结推行行政执法责任制经验的基础上，在本级政府和本部门领导的支持下，实行执法依据公开，进一步完善过错责任追究和执法评议考核制，保证公正文明执法。要通过行政执法责任制的推行，把纠正多少违法或者不当的具体行政行为，撤销多少违法或者不当的“红头文件”，依法处理多少违法的行政执法人员，并在启动责任追究等制度建设方面取得哪些成效作为今后考核的重点。只有这样，行政执法责任制和评议考核制才能有不断发展的实践基础。

第二、要建立行政执法案卷管理制度，开展行政执法案卷评查试点工作。要加强对行政许可法实施情况的监督检查。对通过前置审查、备案审查以及行政复议发现的违法设定或实施行政许可的问题，要依法提出处理意见，切实予以纠正。对公民、法人和其他组织提出的审查有关行政许可规定的建议，要及时处理。要组织经常性的专项督查，检查是否有自行设定和实施行政许可、利用行政许可搭车收费等问题。要积极研究行政许可法施行后出现的新情况新问题，有针对性地提出对策措施，防止在管理方式转换过程中出现某些管理真空，防止由于对法律条文理解不深不透而出现违反法律规定的现象，特别要防止一些机关和工作人员可能出现的消极和抵触情绪。

第三、进一步加强政府法制队伍建设。政府法制工作人员要结合自身岗位工作，围绕政府法制建设、行政权行使与监督、行政管理体制改革与法制保障等方面，加强学习和研究。政府法制机构要为工作人员提高素质创造良好的条件和环境，并通过适当的方式予以鼓励和鞭策。加大政府法制干部的业务培训力度。今年尤其要着力开展《纲要》的培训工作，有计划、有步骤地组织行政执法人员和政府法制工作人员参加《纲要》的学习培训。

三、抓好今年政府法制工作的几点要求

今年政府法制工作的各项任务已经明确了，关键是要狠抓落实。在推进今年的工作中，应把握好以下几点：

第一、紧紧围绕市委、市政府的中心工作，做好政府法制工作。做好政府法制工作，不能就事论事，必须把政府法制工作放在市委、市政府工作的大局中来认识，只有这样才能明确方向、履行职责、发挥作用。当前我市正处于经济加速发展的新阶段，但同时，不同的社会群体之间、不同类型的矛盾也在凸现，能不能解决新问题，政府的依法行政能力十分关键，为此，政府法制部门应创造性地积极主动开展工作，为大局服务，为建设“法治*、平安*”提供法制保障。

第二、突出重点、整体推进。在新形势下，政府法制机构的任务越来越多，这要求我们统筹兼顾、合理安排。就全面工作而言，贯彻落实《纲要》是今年政府法制工作的首要任务。希望各部门树立“一盘棋”的思想，整合资源，共同努力，出色地完成任务。

第三、提高自身素质，开拓创新，做好新形势下的政府法制工作。政府法制机构的标准，是在当好参谋助手的基础上，充分发挥法律顾问的作用。在此新形势下，必须努力提高工作人员的综合素质，在加强学习、实践的基础上大胆开拓创新。例如，如何进一步完善公众参与立法的机制，保护、引导公众参与立法的积极性和创造性，如何创新行政复议制度，如何提高化解行政复议、维护社会稳定的能力，这些都要求我们拓展新的思路，运用新的工作使法制工作迈上新台阶，适应新形势的要求。

同志们，推进依法行政、建设法治政府的任务艰巨而光荣，意义十分重大。让我们高举*和“*”重要思想伟大旗帜，在市委、市政府的领导下，增强责任感和使命感，脚踏实地，不断开创创新，不断创造新业绩，开创政府法制工作新局面，为全市依法行政工作作出贡献。

谢谢大家。