国土局长地籍管理会议发言
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同志们：
这次会议的中心主题，就是总结三年半来我们对《广东省地籍管理“*”计划纲要》的实施情况，对照“*”计划的各项目标，总结成绩，找找差距，明确“*”计划余下的一年半工作部署，采取积极有效措施，以确保全面完成地籍管理“*”计划的任务。下面，我讲几点意见。
一、三年半来地籍管理“*”计划的实施情况
*年初，我们制定的“*”期间地籍管理工作的目标和任务是：以国土资源部《地籍管理"*"计划纲要》为基础，结合广东国土资源管理的实际，以产权管理为核心、信息化建设为重点、社会化服务为动力，重点抓好土地利用数据库建设、农村土地登记和城镇地籍管理信息系统三项工作，带动相关业务全面提高，地籍管理向规范化、信息化、社会产业化目标迈进，实现地籍管理工作的跨越式发展。这三年多时间，我们主要抓了以下工作：
（一）以完善土地产权管理为目标，强化土地登记和土地权属争议调处工作
一是进一步强化土地登记规范化管理。在国土资源部的统一部署下，我省进一步开展了规范土地登记的工作。按法律规范，要求统一土地登记机构，对政府派出性机构，特别是各类开发区，一律不得办理土地登记；严格规范登记程序和手续，重点抓好土地登记档案管理，确保登记档案的合法性和权威性；同时要求城镇土地和其他国有建设用地的登记发证，以数字化地籍调查测量成果为依据，结合土地证书查验工作，对原有的土地登记成果进行全面的查验、完善和更新，做到调查测量一片，查验核实一片，完善和更新成果资料一片，保持登记成果的连续性、准确性；全面实行土地登记人员持证上岗制度，从*年至今年上半年止，共举办了11期培训班，对全省各级土地登记人员共2600余人进行培训考试。此外，我们还抓住国家加强土地登记法制建设的时机，加强与法院等司法机关的联系沟通，共同对土地产权在司法和行政管辖衔接中的规范管理进行调研，为规范法院执行和国土资源部门协助执行做了有益的探索。
二是努力实现城乡土地登记全覆盖。进一步抓好城镇日常土地登记，重点是加强城镇商品房、已购公有住房和经济适用住房等住房用地登记工作，从便民、利民的角度出发，转变工作作风和工作思路，简化手续，提高效率，减少纠纷，各地结合实际，学习推广苏州市住房用地分割登记的做法和经验，提前介入，尽早审核，从快办理。同时全面推进农村集体土地所有权、国有农用地土地使用权和集体建设用地使用权的登记发证工作，加快国有农林场土地确权与登记发证工作步伐。如*市委市政府高度重视农村集体土地登记发证工作，*年市政府出台了《*市农村房地产权登记规定》（市政府[*]第7号令），把农村土地登记与城中村转制工作结合起来，并作为重中之重。两年来全市举办3次共600多人的土地登记发证培训班，规定市局与各区（县）局签订农村土地登记目标责任书，各区（县）局长作为责任人全面承担辖区内农村土地登记发证任务的行政领导责任，使工作进度不断加快。为改变工作进展不平衡的情况，我省明确规定从*年7月1日起，有关建设用地、土地开发审批涉及集体土地的项目必须提供集体土地所有证，并且规范上报农村土地产权登记材料。今年初，我省再次重申加快农村土地登记发证工作，规定从*年起，凡未全面完成农村土地登记发证工作的，其土地开发整理、农地转用、土地征用等的立项、审批，涉及土地权属审核的，一律不予办理。我省农村集体土地和国有农用地登记发证工作，是结合土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设工作一起开展，是利用其工作成果进行农村土地产权调查和登记发证，随着各地土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设工作的铺开和完成，*年集体土地所有权和国有农用地使用权的登记发证工作相应大大加快。
三是加强土地权属争议调处工作。各地认真执行《广东省土地权属纠纷处理条例》和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》，到*年底，三年来共受理土地权属争议8026宗，其中调处7098宗，发生行政诉讼475宗，胜诉412宗。土地权属纠纷调处工作得到各地领导的重视，人员、机构得到稳定和加强，土地纠纷调处工作制度和工作机制纳入正常运作轨道，几年来加大力度抓好跨市土地权属纠纷的调处，及时、妥善处理突发事件，为农村土地登记发证工作创造条件；加强对市、县调处工作的检查、督促和指导，集中精力解决一批积压案件，特别是矛盾易于激化的案件，为经济建设和社会稳定发挥积极作用。努力解决调处工作经费问题，探索建立法律中介机构介入土地纠纷案件调查制度和部门工作联系制度，提高调处工作效率和办案质量。
（二）以建立城乡地籍管理信息系统为中心，加快地籍管理信息化建设步伐
我省地籍管理信息系统建设分两部份：一是通过开展土地利用现状更新调查、土地利用数据库建设、农村土地登记工作，建立农村地籍管理信息系统；二是通过数字地籍测量、土地证书查验工作，使宗地图件与属性一体化，建立具有登记、查询等多功能的城镇地籍管理信息系统。
首先我们对地籍管理信息系统建设进行了总体部署。地籍管理信息系统是在国土资源管理信息化的统筹部署下的一项基础工作，既要符合国土资源管理信息化的要求，又要体现地籍信息的特性。三年来，我们始终注意发挥地籍信息系统的基础性和综合性作用，协调与土地规划、土地利用、动态监测、办公自动化的衔接关系，同时根据我省的具体实际，制定地籍信息系统建设的标准和规范，保证地籍信息资料的共享、系统安全及升级维护。此外，经过两年的努力，《广东省土地利用信息动态监测系统建设项目》已通过省发展和改革委员会的审定并立项，这将对我省地籍管理信息化，实现对土地利用现状动态监测起到重要的推动作用。
其次是重点铺开土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设工作。至*年底，我省已完成土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设技术规范和检查验收办法，基本上形成了一套技术规范体系，包括有《广东省土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设技术规定》、《广东省土地利用现状更新调查外业成果检查验收办法》、《广东省土地利用数据库成果检查验收办法》。目前，土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设工作进展顺利。全省共124个县级调查单位，目前，已通过更新调查省级外业验收的有61个，通过数据库建设省级验收的有36个，其中*市南海区通过了国土资源部验收。新开展有揭阳、湛江、*、惠州等市所辖县（市、区），粤西地区已经开展该项工作，全省力争*年底完成70%以上的县级行政单位完成更新调查外业工作，30%以上完成数据库建设工作。
第三是推进城镇数字地籍调查测量工作，开展城镇地籍信息系统建设的试点。从*年开始，城镇土地和其他国有建设用地的登记发证，必须以数字地籍调查测量成果为依据；部署布设城镇地籍调查测量控制网；简化宗地界址调查方法和签界手续；城镇数字地籍调查测量图形和属性数据必须形成电子文档，符合部《城镇地籍数据库标准》等。同时还在韶关市进行了城镇地籍管理信息系统建设试点，为今后工作探索了经验和教训。
（三）积极引入市场机制，促进地籍事业的社会化发展
积极推行土地登记资料公开查询制度和自我举证制度。土地登记公开查询是国家的法律规定，是市场经济发展的客观要求，也是“三为”思想执政为民的具体体现，更是地籍依法行政、全面实施社会化服务的需要。国家地籍管理“*”计划把推行该项制度作为地籍工作的突破口之一，势在必行。从*年开始，我们全面贯彻执行《土地登记资料公开查询办法》，特别是经部与国家发改委的协调，解决了包括土地登记资料公开查询在内的地籍档案资料信息服务收费问题后，迅速开展了土地登记资料公开查询服务。目前除了*和*是国土资源部的试点，正按工作方案进行当中，各地的土地登记资料公开查询工作健康有序地推开。
关于土地登记自我举证试点工作，我省根据国土资源部《关于在浙江、广东两省开展土地登记自我举证试点工作的复函》的精神，我厅制定了试点工作方案，向省政府上报了《关于开展土地登记自我举证试点工作的请示》，根据省政府的要求，我厅下发了《关于开展土地登记自我举证试点工作的通知》，转发了试点实施方案，选择*、*、*、*和*五市作为全省先行试点，在*召开了试点座谈会。目前，五个市先行试点正在进行之中，如*市今年7月开始实施自我举证进行土地登记，其主要内容：谁主张，谁举证；与土地登记制度相结合；减免相应的行政事业收费，避免重复收费。*市了结合土地登记和土地登记资料公开查询制度开展土地登记自我举证工作的思路，*市*区出台了《*区地籍管理产业化试行办法》和《*区地籍资料使用规定》等。我厅在五个先行试点的基础上，计划制定我省土地登记自我举证办法及相关规定，为全省此项工作的推开做好准备。
为配合土地登记自我举证制度的实施，我省还推行了土地登记制度建设，以期形成土地登记中介社会服务行业。积极贯彻执行人事部、国土资源部关于印发《土地登记人职业资格制度暂行规定》、《土地登记人职业资格考试实施办法》和《土地登记人职业资格认定工作有关问题的通知》的通知，部署我省土地登记人职业资格认定的申报和考试工作，并广泛接受社会人员考试报名、培训等工作，组织了各界人员共1200多人参加全国土地登记职业资格考试。
（四）围绕国土资源管理大局，做好基础性、服务性工作
为更好发挥地籍的基础保障作用，全省地籍管理在转变观念中发展，在改革创新中进步。按照新土地分类标准，完成了由旧分类向过渡分类转换的任务；认真做好年度土地变更调查统计工作，为制定土地管理政策、编制土地利用规划、实施土地用途管制和耕地占补平衡区域考核提供真实、准确的基础性资料。在全国土地市场秩序治理整顿工作中，我们严格执行“五个不登记”，禁止通过登记使违法用地合法化，巩固了土地市场治理整顿成果。几年来，积极开展土地利用现状更新调查。*年，开始我省耕地后备资源调查评价工作，经过一年多的努力，查清了我省耕地后备资源的家底，为我省连续多年实现耕地占补平衡作出努力。我们还以翔实、准确的数据成果，直接服务于土地分等定级、以及新一轮土地利用总体规划的修编；坚定不移地执行“以图管地，凭证用地”的做法，通过在土地规划、建设用地审批、企业改革上市、土地开发整理复垦等工作中，推广应用地籍成果，大大发挥了地籍的保障作用。在工作中运用新机制、新思路，将地籍管理事务性、技术性工作交由事业单位、社会机构承担，基本实现政事分开，减轻了工作压力，提高了工作效率。
二、当前形势的要求与现实的差距
今年的中央人口资源环境工作座谈会上，总书记明确要求，用科学发展观来指导人口资源环境工作。党的*届三中全会“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，其中强调要“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。这次修改后的《宪法》进一步完善了对私有财产权保护的规定。为落实上述精神，国土资源部要求全面提升地籍管理的水平，在今年4月举行的全国地籍管理培训班上，加快推进地籍管理现代化的新目标，主要内容是实现“四化”：加快推进地籍管理全覆盖，实现系统化；努力推动地籍立法突破，实现法制化；积极推广高新技术应用，实现信息化；全面引入市场机制，实现产业化。其中实现系统化强调从*年在珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区三个经济圈及其它有条件的地方率先实现城乡地籍调查、登记、信息系统建设的全面覆盖，包括一要抓好集体土地所有权确权登记、土地调查等制约地籍覆盖面的重点工作；二要积极采用新技术、新方法，提高工作效率；三要及时更新地籍各项成果；四要因地制宜，采用适合本地的技术路线，不断扩大地籍管理的覆盖面。由此可见，社会形势的发展要求越来越高，国家政策的要求越来越严，地籍管理工作的任务越来越新，越来越重。
《广东省地籍管理“*”计划纲要》是我省实施地籍管理现代化的纲领性文件。从这三年多的实施情况看，有可喜的一面，也存在不足的地方，还有待我们进一步努力。主要体现在以下几点：
（一）工作开展进度不理想，地区之间不平衡。*年，我省厅被国土资源部评为地籍管理先进单位，但从当年公布的地籍管理工作进度汇总结果显示，除了国有土地使用权发证率位于第十位外，集体土地所有权、集体土地使用权发证率，城市市区地籍调查覆盖面，建制镇地籍调查覆盖面，农村居民点地籍调查覆盖面这5项都不在前十之内。又如土地利用现状更新调查和数据库建设工作，已通过更新调查省级外业验收的有61个，通过数据库建设省级验收的有36个，主要是粤东、粤北和珠三角，其中梅州1区7县（市）、*6区1县、*5区和*10区都已完成，值得一提的是梅州市虽然是山区市县，但工作进度快，而且成果质量较好。但有的地级市尚未开展，有的虽然开展较早，工作进度却一拖再拖。
（二）土地登记规范化程度亟待提高。规范化程度不高，主要表现在：在登记的主体上，个别地方仍存在机构不统一、主体不合法的问题；在登记的内容和表格填写上，不规范，不完整，如有的表、卡、证注记不一致、注记内容不齐全，有的权属性质和权属材料模糊、证明材料欠缺、权利主体不明以及界址不明、面积不准、附图不清等；在登记的程序上，程序颠倒、中断，甚至省略了法定必经程序；在登记文件档案管理上，分类混乱、分散存放、利用率不高。这些问题直接威胁到广大人民群众的财产权益，直接影响到土地登记机关的权威和公信，还会留下由于政府行为失误造成权利人权益的损失的隐患。近年来，在土地产权流转过程中产生的民事纠纷、民事诉讼越来越多，土地登记机关因此承担的责任越来越大，近两年各地国土资源部门当行政被告的屡见不鲜，胜诉败诉都有，应当引起各级国土资源部门的高度重视。
（三）农村集体土地所有权登记发证工作滞后。按原计划工作部署，*年底各地级以上市完成试点，*年全省铺开，*年底全省基本完成。据国土资源部地籍司公布的情况，已有部分省基本完成了集体土地所有权登记发证工作。而我省共有村委会21800多个，但至*年底止，全省仅发出集体土地所有权证1617本，发证率不到7%。这不仅与全国先进省份有差距，与我们自己设定的目标也存在很大的距离。造成这一工作严重滞后的原因有主客观两个方面。客观上，由于我们确定的工作思路是将更新调查、数据库建设和集体土地所有权登记三项工作捆绑一起，集体土地所有权登记工作在前两项工作的基础上进行。这样做虽然会影响到工作进度，但可以保证我们的工作质量，也可以避免许多重复劳动，现在我们依然坚持这一工作思路。在工作中我省部分地区进行更新调查的基础图件由于各种原因未能及时提供，客观上也造成了工作推后。主观上，部分市县对集体土地所有权登记发证工作重视不够，认识上有偏差，主管领导工作不力，一些地区对开展该项工作有畏难情绪，在数据库建设已完成的情况下没有及时开展集体土地所有权登记工作。
（四）地籍成果应用范围不大。目前我省地籍成果的应用主要在国土资源管理工作内部，对于社会管理和公众需求的服务，还跟不上形势的要求。“*”期间，我省要求建立土地登记资料公开查询制度，逐步推进土地权利人申请登记自我举证制度，建立土地登记中介制度，以期在减轻工作负荷、提高效率的同时，实现地籍资料服务社会并走向社会的目的，增强地籍工作自我发展的能力。全省要求开展土地登记资料公开查询工作以来，除*、*、*3市列为国家试点外，各地在一定程度、一定范围内开展了土地登记资料公开查询业务，但效果还远远达不到社会公众、市场发展的要求，存在主要问题有：（1）具有查询功能的地籍管理信息系统尚未建立，在技术手段上无法满足社会需求；（2）对国土资源管理部门向社会提供土地登记资料公开查询服务的功能宣传不够，公众不知道有这项服务；（3）缺少规范的公开查询一整套制度；（4）没有设立固定的窗口和场所。
三、同心协力，为完成地籍管理“*”计划目标而努力
（一）明确目标，振奋精神
现在，距“*”期末只有一年多时间，要完成我们既定的目标，还有很繁重的工作任务，全省开展新一轮国土规划，开展全省土地利用总体规划修编，要求地籍提供准确的土地利用现状数据与图件；集体建设用地流转、农用地转用的审批、农地开发项目的立项都要求提供集体土地所有权证书；同时国家对地籍信息系统建设、地籍管理实现全覆盖、土地登记的规范化等了很高的要求。因此，各级国土资源管理部门要从科学的发展观认识地籍管理的基础保障作用，加强对地籍工作的领导，要有紧迫感，以高度的责任心，以只争朝夕的精神状态，把地籍管理的各项任务抓实抓好。各地要制定周密计划，对土地利用现状更新调查、土地利用数据库建设和农村土地所有权登记发证（包括集体土地所有权和国有农用地使用权登记发证）这几项当前最紧迫的任务，要以倒计时的方式列出时间表，任务和责任都要落实到人。*市开展集体土地所有权登记发证工作，各区市与市政府签订目标责任书，限时完成，这个做法值得肯定和推广。总之，各地必须做出“*”计划后一年多的工作部署，确保本市本县的任务完成，为实现全省的各项地籍管理工作目标而竭尽全力。
（二）突出重点，抓好落实
结合部里要求珠江三角洲率先实现城乡地籍调查、登记、信息系统建设的全覆盖的任务，考虑我省地籍管理工作的具体实际，在今后一年多的时间内，重点抓好土地利用现状更新调查、土地利用数据库建设和农村集体土地登记发证三项工作，拓进以土地登记资料公开查询和自我举证制度为主要内容的地籍工作社会化服务，兼顾日常地籍管理的一般性工作，确保在“*”期末全省基本实现地籍管理全覆盖。为完成这一目标，全省各地要统一按如下部署行动：
1、凡尚未开展土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设工作的市、县、区，应立即着手草拟工作计划和技术方案，报告当地政府，落实工作经费，收集相关资料，联系专业队伍，务必在*年底前开展此项工作。
2、正在进行土地利用现状更新调查外业工作的市、县、区，应督促作业队伍，在加快工作进度的同时，可以引入监理机制，严格执行国家和省制定的政策、技术规范，坚持实事求是的原则和认真细致的工作态度，确保工作质量。
3、已经完成土地利用现状更新调查外业工作的市、县、区，要及时转入土地利用数据库建设工作。土地利用数据库建设工作要严格忠实于外业调查成果，确保地类图斑、数据与实地保持一致。要做好成果整理，及时提交数据库成果资料，迎接国土资源部的抽检确认。要抓紧对技术人员的培训，及时把工作成果应用到地籍管理、国土资源管理实践中，为农村集体土地所有权登记、土地利用总体规划修编等各项工作提供基础图件与数据。
4、已经完成土地利用数据库建设工作的市、县、区，要立即着手开展农村集体土地登记发证工作。对于这项工作，我强调几点，一是要克服畏难情绪，要有勇于克服困难的精神，要当作维护广大农民土地合法权益的实事来抓；二是严格依照法定程序，确保规范登记；三是要做好宣传工作，充分调动乡镇村基层政府组织的积极性，只有充分发挥他们的作用，确权登记工作才能顺利进行；四是在依法办事的前提下，简化签界手续，对于一时难以调处的争议地可采取先搁置的办法；五是要高度重视国有农林场土地的确权登记工作，将其作为农村土地登记工作的一个重要组成部分，充分体谅国有农场所面临的困难，按照省里出台的有关文件精神，可采用自我举证的方式，在“*”期末基本完成农场土地的确权登记工作。在这里我再次重申：从*年起，凡未全面完成集体土地所有权登记发证及国有农用地使用权登记发证工作的地区，其土地开发整理、农地转用、土地征用等的立项、审批，涉及土地权属审核的，一律不予办理。没有农村集体所有权证，集体建设用地不得流转。
5、我厅及下属事业单位要抓好指导和配合工作。厅要及时掌握全省的工作动态，就工作中的问题及时给予指导解决；各事业单位在基础图件生产、质量监理、成果预检和验收等方面，要全力配合。尤其要加快生产用于土地利用现状更新调查的正射影像图，保证土地利用现状更新调查的顺利开展。目前这个问题已成为开展工作的“瓶颈”。
此外，各地要继续加强地籍管理其他业务建设。要按照国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》（国土资发[*]383号）和我省的相关要求，认真做好土地登记基础业务建设；加快城镇数字地籍测量工作步伐，要切实把这项工作提到日程上来，按《关于全面加强城镇数字地籍调查测量工作的通知》（粤国土资（地籍）字[*]247号）做好部署，特别要严格执行其中为建立地籍信息系统而设定的技术要求；重视土地登记资料公开查询工作，在不断完善自身建设的同时，加强对社会的广泛宣传，并且设立固定的场所，做好建章立制，特别是*、*两个国家试点，要在继续做好工作的基础上，做好迎接国家验收的准备；土地登记自我举证制度是今后的发展方向，*、*、*、*、*市是作为我省的先行试点，肩负着为全国全省摸索探路的重任，务必要按原定的试点工作方案全力开展工作，向全省乃至全国提供经验和做法。
（三）未雨绸缪，着眼未来
地籍管理“*”期间是我们提升地籍管理水平的一个重要阶段，总的来说，“*”期间我们更多地把工作重点放在农村地籍管理的信息化建设、土地利用现状更新调查、土地利用数据库建设和实现土地登记的全覆盖上。现在距下一个五年计划时期只有一年多的时间，各地要开始思考第十一个五年计划的工作思路、工作目标和工作重点。对于地籍管理，规范化、信息化建设和推进社会产业化的目标还没有完成，下一个五年计划在新的基础上，依然要向规范化、信息化和社会产业化的目标迈进。就全省而言，地籍管理的工作重点要转向城镇，以建立城镇地籍管理信息系统为目标，大力开展数字城镇地籍测量，并以数字地籍测量成果为基础，按规范化的要求全面完成土地登记的查验工作，确保土地登记资料的可靠性、安全性和权威性。通过实行土地登记资料公开查询制度、土地登记自我举证制度和建立地籍资料的有偿服务机制，进一步推进地籍社会产业化。结合动态遥感监测系统的建设，充分采用日益发展的信息技术，逐步改变目前城乡地籍管理“两张皮”的现象，建立城乡一体的地籍管理系统，使地籍管理提高到一个新的水平，更好地为国土资源管理服务，为土地市场的安全运行服务，为维护广大土地权利人的合法权益服务，为社会建设服务。
