审计局公共投资项目研讨会发言
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同志们：
利用这次研讨会的机会，我跟大家交流一下，谈三个问题：
一、对本次研讨会的感受
这次研讨会选题非常好，研究的内容非常恰当，而且非常及时，与当前的形势和审计发展的形势相吻合，脉络是相通的。这次会议给我们提供了一个进行理论研讨、经验总结和交流、交换学术意见的机会。从论文的内容看，形式是多样的，内容是丰富的，有理论研究，有经验总结，有方法探索，有案例分析，还有工作体会。重点和主题是历次研讨会中比较集中和突出的，其中有不少新的视角、新的观点，也有新的经验和做法。从论文的作者看，有搞教学的，搞研究的，搞实务的（相对来说搞实务的多些），还有搞理论与搞实务相结合的混合型作者。值得一提的是，中国人民大学耿建新教授的文章放弃了从概念到概念，从理论到理论的这一学院式、学究式的研究方式，真正的走到了实际工作中，在调查了城市水务基础设施管理模式的基础上，了有实践意义的城市水务设施绩效考核指标体系。他并不是从“三E”或“五E”出发，而是从水务的具体工作出发，这在以往大学提交的论文中是少见的。从提交论文的总体情况看，有一种现象：实务工作者为主写作的论文或文章表现出希望向理论层次上升；以学者为主写作的论文表现出希望向实务靠拢。这两种倾向我们都十分地赞同，这是一个好趋势，将来需要做得更好，我们希望这两者最终能够真正的融合和结合起来。今后我们会更加鼓励两者结合起来。同时对会议中反映出来的问题，我也来同大家交流一下，希望在以后注意。
1.要发挥特派办理论研究会和地方审计机关科研单位的作用。我们不提倡以个人名义论文，一定要通过理论研究会和科研所把一下关（学校例外，因为它没有这样的机构），主要是把握一下质量。因为这次有一些文章实际上是经验总结和工作体会。经验和体会不是不可以谈，但在学术会议上应以学术论文为主，如果谈经验也一定要上升到一定的层次，有一定的概括，不能只是做法的罗列，不然的话学术会议的层次就会受到影响。
2.发挥年轻人的优势。这次研讨会的一个特点是年轻人多，这个现象在这两年比较突出，这是一个好现象，应该发挥年轻人的优势，这一点我们是提倡和鼓励的。但要提高年轻人的科研能力，提高学术思想的表达能力。这是这次研讨会反映出的一个问题。有好的想法表达出来很平淡，而且对问题总结的不够，没有上升到理论层次。所以对下一代科研主体要加强培训，年轻人也要加强自我训练和修养。作为年轻的科研工作者或者做科研工作，一定要研究一下，怎样写学术论文，怎样参加学术会议，怎样在学术会议上发言，提高一下自己的档次、修养和素质，应该向上走。我们搞审计的是智力作业，是专家型干部，不是普通公务员，以后肯定还要做大量的科研工作。
3.关于理论和实务之间过渡或者桥梁怎么来建，怎么走，还需要研究。理论和实务从操作层面上讲，肯定会有一定距离，不可能吻合，不然就不要区分理论和实务了。但是两者肯定得互动，各有各自的意义。作为学者，你写的理论文章让做实务的拿过去看看有没有参考价值，才能印证你向实务过渡的怎么样。作为实务工作者，你拿出的理论文章让学者看看像不像文章，它跟工作总结和汇报有什么样的区别，你怎样向理论层次过渡。我觉得搞理论和实务的同志在今后的科研工作中，还要进一步去完善它，通过提高自己来完善它。尤其是实务部门的同志做科研时，一定要研究一下科研的工作规律，研究一下理论性文章和行政文件的写作技巧和区别。
李审计长在今年的财政审计培训班上讲：我理解，公共财政框架的核心，是调整财政支出结构，调整转移支付结构。公共财政是市场经济条件下财政的必然选择，也是世界各国搞市场经济的共同选择。在公共财政框架下，财政资金（包括政府投资）必然要转移到社会公共产品上来，而且一定要体现在它的支出结构改革之中，这是它的核心问题。如果说财政审计是国家审计的永恒主题，我们继续推论，公共财政，或者具有公共特征的财政，肯定也是我们的永恒主题。在公共财政框架下，财政资金日益集中于公共领域，因此，政府投资也就日益集中于公共项目，公共项目就会自然成为我们投资审计的永恒主题，而且越来越明显。就目前阶段而言，我们搞投资审计的就必须持续不断地来研究公共项目审计。当然，我们现在在这个问题上还有一些争议，还有一些不同的观点（我说的是在公共项目这个问题上）。从我们这次收集到的论文看，表述就不太一样，有的叫公共项目，有的叫公共工程项目，有的叫政府投资项目，有的叫财政投资项目等等，表述方法很多。我们的课题叫公共投资项目。应该说这些概念的产生肯定有他的历史背景。过去我们为什么叫国家财政，现在我们叫公共财政，肯定会有它的背景。过去我们叫国家审计，而国外叫政府审计，我们叫政府审计大家还不太习惯。但是，我们不争议，在学术上可以充分表达。从理论上讲，公共项目可能概括性更强，因为公共项目可能是公共资金的投资，也可能是非公共资金的投资，甚至是混合投资。但就其项目的公共特征而言，政府的公共责任是不可推卸的。在这个问题上就产生了我们现在搞投资审计不同的观点，定位在公共工程，还是定位在政府投资的公共工程，是有不同观点的。我们现行的实务是做公共工程的一部分，因为就政府投资的这一部分而言我们还做不完。但从实践看，我们应该继续研究下去，因为可能类似于长江上某大桥垮塌这样的事故，政府责任是脱不开的。将来的公共工程会越来越多，不管其资金的来源如何，政府的公共责任是永远不可推卸的，所以这个问题可以继续研究下去。这个问题我们不作争议，因为它是外延问题，不是内涵的问题。
那么从上述的分析可以看到：公共项目是我们现在国家投资审计关注的重点，这项选择是没有问题的，是对的。为什么还要加上“效益”二字。就其重要性我也想跟大家交流一下看法。党的十六届五中全会通过了“十一五规划”，规划里提到了“六个必须”：必须保持经济平稳较快发展（大家注意“平稳”和“较快”，不要求特别快，但又不能慢。）、必须加快转变经济增长方式、必须提高自主创新能力、必须促进城乡和区域和谐发展、必须加强和谐社会建设、必须深化改革。这“六个必须”体现了以人为本、全面协调可持续发展的一种观念，我们叫科学发展观。为什么这些年中央特别科学发展观和和谐社会建设，我们是不是也可以这样来理解：那就是在现实生活中，有很多不科学发展的因素、不和谐的因素，而且越来越严重。例如发展速度很快，但是经济质量上不来。粗放型的经济发展导致资源浪费、环境恶化，资源的承受能力明显不足。社会中不和谐现象越来越突出，而且这些矛盾到现在还看不到能彻底解决它的迹象，特别是发展的体制障碍越来越突出，副作用越来越大，深层的矛盾越来越突显。不但生产方式、发展方式很粗放，更重要的是我们的管理方式也很粗放，包括政府管理方式在内，整个社会工作的管理成本很高。于是人们呼吁建设高效政府、廉价政府。在这种情况下，也是在这种公共财政的框架下，纳税人日益关注政府的绩效。显然，国家审计要贯彻科学发展观，建立和谐社会，就必须调整自己的视角和工作重心，财政资金的效益性，包括公共工程的效益性，也就必须提到议事日程。此外，目前国外还流行着一种新公共管理理论，这种理论也可以从一个侧面来说明我们为什么关注效益。新公共管理理论，在政府公共管理活动中，应该运用企业管理技术。因为企业管理技术是在市场经济条件下产生的，而不是计划条件下的企业管理技术，它对于改善政府的公共管理活动可以发挥巨大的作用。把市场条件下的一些机制引入到政府管理，是新公共管理理论的特征。该理论还产出和结果，它有非常明确的绩效指标和衡量标准，它资源的有效利用。显然，从我国目前的状况看，不管它是传统的公共管理理论，还是新的公共管理理论，我们现在正在干的这件事情是符合新公共管理理论的。我国现在日益呼吁建立绩效型财政，政府在公共领域中的责任，这种现象跟国外新公共管理理论流行的背景是相吻合的，因此，在日益政府管理责任和建立绩效政府的条件下，我们把“效益”二字加在课题里面意义重大。
三、对公共投资效益审计研究的几点建议
1.关于公共项目建设和管理及其体制和机制的研究，既要研究投资体制问题，更要研究项目管理。20*年国务院出台了投资体制改革的决定，它的指导思想是规范企业和政府的投资行为，目的是改革政府对企业的管理制度，主要是明确企业投资主体地位和规范政府投资的职能。从文件看，它重点是研究投资问题。我们换一个视角，从项目这个视角来看，除了投资体制之外，还要研究项目管理问题，这是我们所忽视的，或者说是研究的薄弱环节。一个公共项目，除了投资问题之外，还有很多其它的问题，我们都要去研究。比如在政府投资项目监督这个问题上，国务院的决定了一些原则，但现在看来没有得到很好地贯彻执行。所以从操作层面上看，还需要进一步去研究。在做研究工作时，除了做概括性的、理论性的、概念性的之外，更多地要结合行业性去做，解决理论向实务的过渡。
2.关于政府投资项目审计真实、合法、效益的综合目标研究。这三个目标要体现在审计工作方案中，因为这个问题说不清楚，就会涉及到如何配置审计资源问题。政府投资工程的综合性审计目标需要研究，这对指导实际工作具有重要意义。
3.投资审计研究的内容要继续下沉，别停留在概念和框架上，只有这样的研究，才有实践意义。
4.关于效益审计的内涵还要研究，按照我国现行实务的习惯表达方式来做。我们把它现在习惯上分成三类：经济效益、社会效益、环境效益。这三个概念都涵盖什么东西，是我们要研究的，别停留在概念上，要具体。
5.公共投资领域的信息化环境发展十分迅速，希望有人在这方面作些深入研究。
6.关于政府投资项目审计的未来走向。李审计长在今年的财政审计培训班上讲：财政审计的层次要提升，不能仅局限于过去的检查预算执行，发现问题，揭露问题。要提升它的层次，考虑三个方面：第一要考虑整体性；第二要注意宏观性；第三要有建设性。审计长是要求从这三个方面做一些研究，做一些工作，来提升财政审计的层次，这种思路拿到投资审计领域我觉得一样适应。审计长为什么在这些日子里一再提到这个问题，是因为在实际工作中遇到了一些情况。审计长说：现在我们向人大常委会报告审计工作，菜单式地点了一个一个具体问题，已经不能满足要求了，很多代表委员希望了解全局性的问题。这是他在财政审计培训班上的讲话，后来又有一个司局长财政审计培训班，他又讲：原来我曾经提过“三性”，即“整体性、宏观性和建设性”，最近我考虑后觉得应该加进去一个“效益性”。这“四性”请我们投资审计领域的同志们认真地去研究、去落实，这绝不仅限于财政审计。这是领导经过深思熟虑，而且是根据现在出现的新情况对我们审计思路上做的一些调整。所以，我们做这个领域科研的同志，在这方面也尝试一下，政府投资项目的效益审计怎样体现这“四性”。
7.我们一定要转变一种观念（这对我们科研影响巨大），那就是国外的绩效审计比中国的好。我们现在有一些地区、部门做的绩效审计一点都不比他们差，而且在有些方面比他们强得多，无非就是他们走得早一点。我们有些同志总是从外国的绩效审计理论出发，来延续他的研究思路，而且总是把外国的经验拿来先讲。现在我们尝试着倒过来，先讲中国的，因为现在我们有的可讲了，然后借鉴外国的。你看谁搞得好，你看看人家哪儿好，我们哪儿好；人家哪儿不行，我们哪儿不行。千万不要先入为主，人家一定比我们好。就像计算机审计一样，国外的审计长来了之后都参观一下我们的计算机审计，他们都认为我们并不落后，很先进，有时我们自己反而有点虚无主义。这种观念一定要破除掉，调整一下我们科研的视角。你也可以拿我们国内的去评判一下国外的，不能老拿人家行的评判我们不行的，这都是双方的、相互的。那样我们的课题研究可能更贴近我们国家的实务。
这是我给大家在今后投资项目效益审计科研工作上的七点建议，供大家参考
