财政部门预算管理发言
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通过这次会议请各个部门结合自身情况和这次会议的情况认真进行一次分析，研究加快支出进度的措施，以严格预算执行，确保圆满完成全年预算任务，确保党中央、国务院确定的一系列重大政策真正落到实处。下面我讲两点意见。
一、今年前8个月预算执行总体情况
今年以来，在国民经济继续保持平稳快速增长的基础上，财政预算执行情况总体良好。财政收入增长较快，中央和地方协调增长；财政支出及时拨付，各项重点支出得到有效保障。今年1－8月累计，全国财政收入34825.58亿元，比去年同期增加8080.03亿元，增长30.2%。其中，中央财政收入19363.23亿元，比去年同期增加4709.82亿元，增长32.1%。全国财政支出24583.22亿元，比去年同期增加4852.44亿元，增长24.6%。其中，中央财政支出5994.38亿元，比去年同期增加780.29亿元，增长15%。全国财政收支相抵，收入大于支出10242.36亿元（去年同期收入大于支出7014.77亿元）。根据近期推算，今年中央财政和地方财政预计比预算超收将达7000亿元，是历史上超收数额最多的一年。
但是，同时也应看到预算执行中多年存在的“前慢后快”问题比往年更加突出。从历年情况看，上半年乃至前三季度财政支出进度偏慢是预算执行中长期存在的问题，上半年财政支出进度一般完成预算的40%左右，下半年财政支出进度一般完成预算的60%左右（即上四下六）。按照分季度数据统计，前五年各季度中央支出占年初预算的平均比重依次为一季度17.1%、二季度24.1%、三季度23.5%、四季度39.5%(全年支出总数平均为年初预算的104.2%)，其中12月份支出占年初预算的平均比重更是高达24.2%，比前三季度每季的支出比重都高。预算大量在12月份支出，事实上资金根本无法拨付，也无法发挥效益。这也是人大和审计部门多次在审核财政总预算时所提出的一个突出问题。我们各个部门在接受审计时也是突出问题。
今年以来，总体上中央财政支出进度进一步放缓。1－8月累计，中央财政支出5994.38亿元，完成预算的54.2%，低于66.7%的序时进度12.5个百分点，就是“时间过去2/3，支出刚完成一半”。财政支出进度偏慢问题，今年前几个月表现尤为突出，前5个月中央财政支出完成预算的26.8%，比41.7%的序时进度低14.9个百分点，比前7年31.5%的平均进度低4.7个百分点，相当于少支出财政资金500亿元。前5个月与近三年同期相比，进度偏慢问题也比较明显，比2004-2006年同期进度分别低6.5个、4.6个和3.3个百分点。6－8月份，经过共同努力，支出进度有所加快，支出进度差距同比有所缩小，但1－8月份累计支出进度仍然比前三年同期分别低3.9个、1.5个和0.5个百分点。这说明支出进度缓慢问题由来已久。
1-8月份，预算支出进度呈现以下特点：
一是预算执行进度在时间上的不均衡问题突出。今年1－5月份累计完成年初预算的26.8%，经过大家共同努力，6—8月份3个月完成预算的27.4%，比前5个月累计执行进度还快0.6个百分点，这也说明工作抓与不抓效果不一样。
二是部门之间执行进度不均衡问题突出。按实际下达预算指标测算，164个中央预算部门中，有47个部门支出进度在60%以上，其中31个部门支出进度超过66.7%的序时进度；有40个部门支出进度在50-60%之间；另有77个部门支出进度在50%以下，其中有17个部门支出进度低于30%，不足序时进度的一半。在此对有关部门不具体点名了，大家可以根据自身情况自动对号入座。17个部门支出进度低于30%，有两种可能性比较大：一是在执行中存在大的问题，二是预算至少多给了。这涉及预算执行和预算编制两个方面问题。今天讲支出进度也是为了研究2008年的预算编制。如果说项目资金根本支不出去，财政为什么要给资金呢？实际是不需要资金。一定要将预算的真实性、准确性、科学性界定好。首先，必须真实编报预算。预算是要经过全国人代会讨论通过的。如果是一个不真实的预算，将是对全国人民的欺骗，所以必须真实。第二，必须准确，第三才是科学的编制预算。所以真实是基础。当然低于30%还有可能有一些特殊的原因，就是资金必须到年底才能支出，这种情况除外。
三是科目之间预算执行进度不均衡问题也比较突出。1－8月份，功能分类的15个类级科目中，除农林水事务、交通运输、社会保障和就业、公共安全超过或基本达到序时进度外，一些重点支出进度仍然偏低，主要是：科学技术33.4%、医疗卫生44.9%、城乡社区事务48.2%、环境保护48.8%。都未达到50%。这其中有些有特殊原因，但我必须给大家如实报账。
四是基本支出和项目支出执行进度不均衡。从实际下达预算指标的执行情况看，1－8月份，中央部门财政支出中基本支出累计1090.33亿元，占实际下达预算指标的67.4%；项目支出累计支付4186.67亿元，占实际下达预算指标的55.9%。项目支出预算执行进度明显偏慢。尤其是一些往年项目支出年终结余较多的部门，2007年项目支出进度仍然较慢。以国库集中支付改革年终结余资金最多的前5个部门为例，其2006年结余资金约占全部中央部门年终结余资金的30%，但今年1－8月份这5个部门项目支出进度不仅低于序时进度，也低于中央部门平均进度，这些部门的财务部门应拿出意见向本部门党组汇报并将意见抄送财政部。
预算执行进度偏慢的情况引起了财政部和有关中央部门的高度重视。6月份以来，各方面共同采取措施，进一步加强支出管理，加快支出进度，取得了一定成效。财政部专门召开了部内各司参加的加快预算支出执行进度座谈会，印发了《关于加快预算执行进度的通知》，提出了加快重点项目支出进度、清理待分配预算指标、加快审批工作和指标下达节奏、督促预算单位抓紧做好项目实施前期准备、分析执行进度缓慢项目的原因并研究解决办法、建立支出进度通报制度等六项要求。中央各部门也十分重视，积极响应，抓紧落实有关工作。在各有关方面的共同努力下，6－8月份执行进度明显加快，这3个月的累计进度不仅比前5个月快0.6个百分点，而且比去年同期提高了2.8个百分点。预算执行进度与序时进度的差距，前5个月为14.9个百分点，到8月份缩小为12.5个百分点，这表明抓预算执行进度的工作取得了好的效果。
中央财政支出进度偏慢，成为当前预算执行中的突出问题，是多种因素长期作用的结果。如：长期以来预算编制过晚、预算下达过晚，使预算执行部门无法执行。近两年预算编制时间不断提前，今年财政预算编制又比去年提前了一个月，应当说给了各部门足够的时间研究逐个项目。我们的财政已由“吃饭财政”转变成了一个适应公共财政要求的，提供公共产品、公共服务的财政。现在是提供公共产品、公共服务的资金没有用出去，说明预算编制还没有摆脱把这段时间当作“编天书”的过程，依然是简单累加的方法编制预算，把预算真正落实到项目上的工作还不够扎实。这是主观方面的原因。再就是客观原因：一是全国人代会在3月5日召开，1-3月中旬无法进行项目支出。此问题财政部在上一次人大常委会上已提出，我们建议人大授权财政部按上年支出数的四分之一左右预拨1-3月项目支出资金。目前我们正在积极做工作。二是代编预算下达较晚或不够及时。但最根本原因是主观上“重分配、轻管理”的理财观念和行为在起作用，对预算分配的重视程度和对争取到项目资金用的功夫超过90%，而对如何使这部分资金发挥出效益用的功夫不足10%。这是导致执行进度缓慢的根本性原因。我们应将重点放在如何提高效益上，建立公共服务均等化的指标体系，用公式去衡量资金使用效益，将管理放在第一位。项目资金如何执行是各部门的责任，是项目具体执行的主体。财政部具有督促监察的责任。
二、进一步严格预算执行，加快财政支出进度，确保圆满完成预算
今年是十七大召开之年，又是本届政府任期的最后一年，解决好当前预算执行中存在的突出问题，做好今年的预算工作，圆满完成全年预算，具有重要意义。为此，我提几点要求：
（一）高度重视预算执行管理中存在的问题，提高预算执行的严肃性
财政支出进度偏慢，财政资金运行效率和使用效益较低，其结果不仅是造成财政资金的闲置、浪费、效益低下以及大量资金的结转，更重要的是国家的方针政策不能得到及时有效地落实。这个问题，我们在上半年就开始强调，各中央部门也都做出了不同程度的努力，但从目前的情况看，这个问题现在还没有根本缓解，而且有加重的趋势（如果考虑到今年预计有较大的超收这个因素，这个问题会更加严重），如不抓紧采取措施，势必又要在年底“突击花钱”，或形成大量的结余、结转。一方面，有大量民生问题亟待解决，另一方面，财政和部门账上趴着较多的资金和结余，道理说不过去。不仅影响到财政支出效益，到时也无法向国务院和人大汇报，社会上影响也不好。
最近我去匈牙利考察预算的编制：匈牙利预算编制从上年度6月份开始，编制过程中要听取政府各部门、专家学者、研究机构的意见，要做模型进行分析，对各部门提出的项目支出要在10月、11月逐个进行辩论、分析。财长将对项目设立的原因、需要资金、如何实施及项目绩效和作用等关联事项，是否破坏竞争、是否影响公共服务的均等化等问题对议会做出详尽回答。部门的每一个项目拿到均不易，因此预算一经确定即可顺畅执行。我不是说要对执行的制度进行改变，而是说像这样的国家，预算执行上的严肃性非常值得我们学习。而我们的预算不严肃，由于可以轻易拿到项目支出预算，对认真执行项目、检查项目效益、接受人大舆论监督没有压力。因此必须建立项目的绩效评价制度，将纳税人的钱花出效益。当前要将预算进度缓慢的问题提到加强预算执行严肃性的高度来认识，进一步增强责任感、使命感和紧迫感，本着向国家、向纳税人负责的态度，进一步将预算执行工作抓实、抓好，加快预算执行进度，切实把财政资金运行效率和使用效益抓出来。
（二）加快下达项目投资计划和落实项目资金分配方案
项目投资计划和项目资金分配方案的及时有效落实，是保证项目支出顺利执行的前提。当前，针对项目投资计划和项目资金分配方案下达晚，影响中央财政支出预算执行进度的情况，相关有预算分配权的部门应当积极采取措施，尽快将今年尚未下达的投资计划和分配方案落实到位，保证项目预算尽快下达和项目支出的顺利执行。下一步，一是有预算分配权的部门要进一步研究改进分配方法，加快待分配指标下达节奏，争取做到编制投资计划或项目实施计划与预算编制时间同步进行。目前部门预算编制时间已经提前到上年度的7月份，基建投资计划和其他项目计划的主管部门也应进一步加强项目前期管理，将立项、评审、审批等环节提前，一些项目的准备论证要尽量前移，有条件的应当在上年进行，努力形成良好的预算编制与预算执行协调运行机制。二是要建立健全预算编制、预算批复和调整预算相关制度和办法。进一步完善部门预算编制方法和操作规程，确保按规定时间和规定要求，及时编报和批复部门预算。要研究确定合理的年初预算到位率和全年各阶段追加预算的约束性标准（如限时、定量、定率），建立相应的考核和督查制度，提高年初预算到位率，减少年度当中的追加预算。对超收收入要在加强测算分析的基础上，尽早做出安排，超收安排的方案经国务院批准后各部门预算管理司要尽快将资金落实到位。另外，财政部还将努力争取人大授权，使人大批准预算之前部门预算支出能够正常拨付。
（三）切实抓好项目支出管理，提高项目支出执行进度
项目支出进度是近年来影响整个预算执行进度的重要因素，也将成为影响财政支出效益及时、有效发挥的重要方面。各单位财务部门要抓紧清理检查本部门的所有项目支出，掌握进展情况，要与项目执行部门加强沟通协调，对于项目尚未实施或实施进度慢的，要督促其加快项目实施进度。有“打捆”项目的预算部门，要抓紧将项目细化落实到基层承担单位，并督促其及时编报用款计划，加快项目实施进度。财政部要进一步改进部门预算管理工作，加强对预算编制真实性、科学性、准确性的审核，对预算编报部门要明确第一责任人，实行责任制；逐步扩大绩效考评试点范围，明确考核点、绩效指标和绩效基准，逐步建立科学的绩效评价体系；继续改进财政预算拨款结余资金管理办法，加大结余资金统筹力度，特别是要研究改进对多年结余项目结余资金的管理，要通过与国库集中支付改革的配合，使虚假项目申请的预算得不到执行，形成的结余资金得不到使用，通过多措并举，齐抓共管，逐步建立加强项目支出管理的长效机制。要将今年项目的执行情况和2008年的预算编制统筹进行考虑。各部门在编制2008年预算时应充分考虑2007年项目执行情况，如项目执行不了，资金将收回统一编入2008年财政总预算。要扭转预算编制存在的问题，确保预算编制的真实性、准确性和科学性。
各部门要将2008年预算编制和2007年预算执行二者紧密结合，不能今天抓执行、明天编预算。特别是对一个项目长期存有的大量结余资金能消化的必须消化，不能消化的统一收归财政总预算进行平衡。必须改变一方面经济发展中民生问题亟需大量资金另一方面各部门资金闲置在国库的局面，提高资金使用效益。
（四）加强分析考核，建立预算执行分析和通报考评制度
对预算执行结果的分析与考核，是我们掌握情况、发现问题和提出解决措施的重要依据和手段。下一步，首先要进一步加强预算执行分析工作。财政部要继续提高信息报送的时效性、执行情况分析的准确性、收支预测的前瞻性和对重大问题的敏感性，不仅要分析收入情况，还要加强对支出情况的分析，特别是要关注当前支出预算执行进度偏慢问题，跟踪研究，及时提出改进措施。在后一个五年中，关键是把公共财政支出框架建立起来，包括一系列基础工作，包括公共服务的基本标准。同时将支出的分析、支出的预测、支出的结果、支出的效益，即公共产品和公共服务的质量作为最重要的环节来抓。将来财政部最重要的工作是研究提供公共产品和公共服务的质量。各中央部门要研究支出的效益，研究我们提供公共产品、公共服务的质量问题。同时要转变“财务部门就是向财政部要钱，就是单位出纳”的被动工作观念，树立科学理财观念，以预算促项目，通过不断深化预算改革，加强预算执行管理，提高财政资金使用的安全性、规范性、有效性和科学性。其次，要建立预算执行通报和考评制度。财政部要结合预算执行分析情况，定期对部门进行考评，并定期通报。对预算执行进度好的部门，财政部将采取一定方式予以表彰，对执行进度慢的，要针对问题及时采取相应措施。下一步，还要将用款计划的完成进度纳入预算执行进度考评体系。各部门要注重提高用款计划的科学性和准确性，要对所属单位预算执行情况建立相应的考核、分析、通报、奖惩制度，促进本部门支出预算的顺利执行。
（五）规范资金使用，避免“突击花钱”
规范资金使用是财政财务管理永恒的要求。近年来，中央部门在财政支出领域继续坚持深化改革，加强管理，预算执行的规范性进一步提高。下一步，要继续深化预算管理改革，建立健全科学的预算管理制度体系和预算执行管理机制。继续深化国库集中支付改革，扩大改革的覆盖范围，实现“横向到边，纵向到底”的目标；逐步将政府性基金和预算外资金纳入改革范围，实行国库集中支付；进一步做好单位支出分析和资金需求预测，提高用款计划的科学性和准确性；完善预算执行动态监控管理机制，实施预算执行全过程的监督管理，进一步健全保证财政资金安全的运行机制。我们重视和强调加快支出进度，并不是要大家片面追求进度而忽视财政资金使用的安全性、规范性和有效性。加快进度与规范管理，有机统一于财政预算执行管理工作范畴，二者并不矛盾。事实上，规范资金管理，严格防止财政资金使用管理中的各种违法违规行为，一直是财政部、中央纪委和审计署高度重视的工作。因此，各部门要认真领会会议精神，抓好贯彻落实，在加快预算执行进度的同时，要严肃财经纪律，避免出现违规开支和不讲效益的“突击花钱”行为。
（六）提高预算编制质量
要从根本上解决预算执行的顺畅就要从根本上提高预算编制的质量。一方面部门预算改革取得了很大成绩，但也应当看到，一些部门预算编制不真实、不准确、基础工作不到位、编制较粗等情况仍然一定程度地存在，特别是国库集中支付改革以后，支出透明度提高，监管加强，导致这些项目难以实施，直接影响了部门预算的顺利执行。据统计，2006年国库集中支付年终结余资金574亿元，其中项目支出结余537亿元，占总结余的93.6%，占全年项目支出预算的15.6%。为此，要进一步规范预算编制工作，提高预算编制质量和水平，从源头上改善和提高预算执行的质量和水平。
（七）采取切实可行措施，安排好后几个月支出，编制好明年预算
通过各部门近几个月的共同努力，预算执行进度在加快，但如何解决下一步的问题，需要各部门认真研究。会后请各部门的财务部门认真分析1-8月预算执行情况，在国庆节前向本部门党组（党委）汇报，最迟也应该在10月10日前汇报。同时向财政部对口部门预算管理司及国库司报送有本部门分管财务的主要领导签署的关于如何解决支出进度问题的意见。必须提出如何解决执行进度缓慢这一问题的措施，并且排出10、11、12月份的用款计划和支出进度，我们将按此执行。今年在12月份预算“关门”后将不再作任何支出，统统结转。安排不下去的项目，也希望各部门真实反映情况，在安排明年的预算时，财政部还可以听取部门的意见，但在明年的预算安排上应该真实、准确、科学，这一点不能动摇。当然确有部分支出是在12月份发生的除外。财政部各部门预算管理司将积极配合对口部门安排2008年预算，彻底解决闲置资金与公共需要急需资金的矛盾。
总之，请各中央部门务必高度重视预算执行中存在的问题，切实负起严格预算执行的责任和义务，正确处理加强财政管理和加快支出进度的关系，既要解决当前面临的问题，又要从机制上、制度上常抓不懈，不断加强管理，建立健全规范、安全、有效的预算执行管理机制；既要确保重点支出需要，确保事关国计民生的支出资金需要，真正发挥出财政资金的使用效益，又要强化依法理财意识，强化预算约束，严格预算执行，确保圆满完成全年预算，以优异成绩迎接党的十七大的胜利召开。
谢谢大家！
