乡镇职能转变调查报告

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编者按：本文主要从“错位”、“越位”、“缺位”现象十分突出，造成乡镇机构不作为或不能很好作为；现行乡镇治理体制束缚着乡镇职能转变和发挥；乡镇自身沉重的包袱成为带领群众致富的绊脚石；乡镇干部队伍状况与农村工作现实需要不适应；行政行为不规范和工作作风不实致使服务能力弱化，对乡镇职能转变调查报告进行讲述。其中，主要包括：由指令性向引导性转变、由简单化向深层次、多样化转变、由干群脱节向干群互动转变、由无偿向有偿转变、由随意性向体制性转变、由无限向有限转变，具体材料请详见：

乡镇是农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，是“三农”工作、实现农村全面小康的直接领导者、组织者和推动者，担负着稳定一方社会、发展一方经济、服务一方群众的职能。随着农村各项改革的不断深入，乡镇职能也必将由治理型向服务型转变，由单一的抓经济发展向公共服务转变。“小政府、大服务”的要求使乡镇工作的思维模式、方式方法等也必须发生大的改观。乡镇职能的转变和发挥直接影响到农村经济的发展和小康目标的实现。经过调查与思考，我们觉得中心1号文件、《行政许可法》的出台、税费的取消，对乡镇产生了深远的影响，一些长期积累的矛盾和许多与形势不相适应的问题将很快凸显出来，影响了乡镇职能的转变和发挥。主要表现在以下几个方面：

一、“错位”、“越位”、“缺位”现象十分突出，造成乡镇机构不作为或不能很好作为

一是乡镇职能错位。主要表现为群众碰到为难事，找谁谁不管，今天推明天，明天支后天。不做自己的事，种了别人的田，荒了自己的地。政企不分、政事不分，在经济活动中扮演治理、经营等多重角色。二是乡镇职能越位。乡镇职能泛化，管了大量不该管、管不了、管不好的事，该放的权不放，做了超越政府职能范围和权限的事。很多需要市场本身解决的问题，政府却要下指标、定考核。三是乡镇职能缺位。乡镇究竟管什么、怎么管一直没有解决好，工作模式还是老一套，对于一些本应该由乡镇政府承担起来的职能，没有自觉地承担起来，份内该干的事没有干好，同时受乡镇政府经济能力、干部素质等方面因素的制约，使已经熟悉到应该做好的工作也没有完完全全地履行好，不少乡镇虽然领导叫累、干部叫苦，但群众却不满足。

二、现行乡镇治理体制束缚着乡镇职能转变和发挥

一是乡镇治理体制不健全、责权不统一。主要是管人与管事脱节、事权与财权脱节，“牌子响、责任大、权力小、协调难”。调查中，60％的人认为“乡镇职能界定不清楚、体制机制不顺”影响了乡镇职能的发挥。部分乡镇反映，乡镇在具体社会事物治理中往往处于矛盾状态，一旦治理就涉嫌越位，撒手不管就意味着不作为，在农村中介组织不完善、农民自我服务能力较弱的情况下，又不知道该对谁简政放权。乡镇普遍反映，现在乡镇职能呈弱化趋势，责权不相对称，经常面临有责无权、有事难管的窘境。县级主管行政机关与乡镇之间沟通不够，没有建立运转顺畅、职能明确的协调互动机制，对站所的治理监督也不严，从而导致互相扯皮，办事效率低下。二是乡镇自身的机构设置、职能分工等不尽合理，也影响了办事效率。全县乡镇机构虽经两次改革，但“七站八所”等事业单位仍以准行政组织的身份出现，习惯于“一元化”的集中治理方式，在新形势下仍摆脱不掉过去大包大揽行政事务的惯性，使乡镇工作很难按照市场经济规律为群众提供服务。三是乡镇的混编、混岗现象严重。乡镇工作任务重、头绪多，在具体工作中，行政治理与事业单位的编制、岗位划分并不十分清楚，往往是“鞭打快牛”，许多干部职责不清，不能聚精会神地做好本职工作，60％乡镇不是因事设岗、因岗定人，而是因人设岗、因事找人。

三、乡镇自身沉重的包袱成为带领群众致富的绊脚石

目前，随着收税这项乡镇“大头”工作的消失，工作任务相对减轻了，加上许多干部工作目标还不够明确，乡镇干部无所事事，导致人浮于事。长期以来，农业税及附加是乡镇财政收入的主要来源，是维持乡镇运转的基本保障。农业税免征后，对乡镇财政虽然通过转移支付给予一定补助，但缺口仍然很大，目前，一些乡镇处于保运转就没有发展资金、保发展就保不了运转的两难境地。再加上由于历史原因形成的乡镇巨额债务，更使乡镇焦头烂额。部分乡镇党委书记反映，为了保运转偿还债务，整天东跑西颠、东挪西借，根本没时间没精力研究发展、考虑服务。乡镇减少债务没有资金来源，消债减债艰难。乡镇债务已造成乡镇人力、财力、物力分散，影响到工作正常开展和乡镇形象，在一些乡镇，领导干部躲帐避债成了一项日常性工作。随着免征农业税后乡村收入渠道的变窄，可用财力不但难以保证基本的运转支出，而且无力偿还各种债务，更无法保证农村公益性事业投入，为群众办好事、办实事有愿望没能力，发展农村经济也是有想法没办法。乡镇真正自主干事很难，在发展农村经济中的作用大打折扣。

四、乡镇干部队伍状况与农村工作现实需要不适应

一是部分乡镇干部素质不高、作风不实。通过近年来加强学习培训，乡镇干部队伍的素质能力有了一定改善，但一些乡镇干部宗旨观念和服务意识不够强，立党为公、执政为民的本质熟悉不够，理想信念淡化，与人民群众的感情有所疏远，缺乏为农村群众办实事办好事的热情，缺乏带领群众致富的能力、依法行政的能力、做群众工作的能力。一些乡镇干部有为群众办事的愿望，但对工作中出现的新情况新问题研究不够，政策把握和依法行政能力欠缺，难以开创工作局面。部分年轻干部没有把握面对面做群众工作的方法。二是干部队伍结构不合理。缺少懂政策、懂经济、懂服务的干部。农业型的干部多，经济型的干部少；行政治理型的干部多，技术服务型的干部少。部分干部的业务水平、工作能力不适应农村发展的需要，滞后于农业产业化进程。正像有的干部自己说的那样，固守十几年甚至几十年不变的工作模式，固定的区域、套路和抓法，使人思想僵化、知识退化、能力弱化，“除了当干部，什么也不会了”。加之乡镇干部外出培训学习机会较少，视野不开阔，知识更新慢，缺乏为农民服务的能力和本领。三是干部的治理方式单一。多数乡镇仍采用干部包村领导包片式的治理，周一报到，周五汇报；没事下乡，下乡没事；名为包村，实不到村。多数乡镇虽然制订了干部考核治理制度，但考核落实难、考核量化难、考核兑现难，以至于个别乡镇年终考评只好吃大锅饭，平均分配，使一些干部丧失了工作积极性。四是乡镇干部负担沉重，影响了乡镇干部工作积极性。乡镇财政拮据，导致一些乡镇干部福利待遇不能到位。乡镇干部在各乡镇间流动工作，住着公房，建不起私房，也未参加住房公积金改革普遍存在退休后居无住所。

五、行政行为不规范和工作作风不实致使服务能力弱化

乡镇机关行政行为不规范，不作为、乱作为现象比较突出。一是部分乡镇干部依法行政、照章办事意识不强。一些乡镇干部对政府职能转变不适应，思维方式和工作方法没有及时调整，习惯于凭经验、靠感觉办事。在对待村级事务上，少数乡镇干部指导方式不妥，包办代替一些本应由村级组织自行决定的事务。二是乡镇机关工作制度不够完善，执行不够严格。大多数乡镇都建出台了一些规章制度，但一些乡镇衔接配套不够，办事无章可循、无“法”可依现象依然存在。群众到乡镇办事，往往不知找哪个部门，按什么程序，多少时间可以办好。少数干部规则意识不强，工作随意性较大，“不给好处不办事、给了好处乱办事”的现象还有发生。三是政务公开不够规范。乡镇政务公开虽已推行多年，但由于公开内容有限，形式比较单一，时效性较差，与群众的要求还有不少距离。目前，乡镇机关作风方面存在的突出问题：一是联系群众上“沉不下去”、“深不进去”。有的乡镇干部习惯于“坐堂门诊”，不搞上门服务，群众对此十分不满。乡镇干部进村少入户少，到村主要是去村党支部和村委会主要负责人家里，蜻蜓点水，与普通村民接触很少，帮助群众解决实际问题的更少。二是工作停留在忙于应付、敷衍了事上。一些乡镇机关以会议落实会议、以文件落实文件的现象比较普遍，对上级布置的工作表面上应付一下，满足于走过场，工作落实不够。“文山会海”相当严重，乡镇领导干部成天忙于开会，疲于应付，用于抓工作的时间和精力不足。一些乡镇干部工作上不思进取，得过且过，对群众利益不够关心。部分乡镇干部缺少群众观念，摆官架子，打官腔，盛气凌人，群众非常反感。三是工作纪律不严。一些乡镇干部经常迟到早退，无事离岗。部分乡镇干部“走读”现象普遍，不仅乡镇领导走读，一般干部走读现象也日趋增多。

新时期，乡镇的主要职能是加强社会治理、提供公共服务和维护社会稳定，按照建设法制政府、服务型政府的发展方向，使乡镇工作由治理型向服务型转变。乡镇政府要把工作重点转到加强行政治理、提供公共服务和发展公益事业上来，加强治理和协调工作，强化为农业、农村和农民服务的功能，完善农业社会化服务体系。根据乡镇职能的重新定位，应该紧紧抓住乡镇由治理型向服务型转变这一重点，加快乡镇角色转换。服务不是新话题也不是新要求，但随着改革深入和形势发展，服务问题变得越来越重要，越来越迫切，已成为乡镇职能转变的重中之重。免征农业税后，乡镇治理体制的改变，只有服务才能构起政府与农民的纽带。只有服务搞好了，才能实现乡镇职能的根本性转变。要坚持以服务为宗旨，把服务作为贯穿农村工作的主线；坚持“小政府、大社会”；坚持领导就是服务，寓治理于服务中，在服务中体现治理。

在服务方式方法上，应实现六个转变：

一是由指令性向引导性转变。过去，有些乡镇的服务是指令性的、强制的，一讲服务就是收费，教育群众就是罚款。群众愿意的、需要的要接受，不愿意的、不需要的也要接受。这种“一刀切”式的服务带有浓厚计划经济色彩，表面上是服务“到家到户”，实际上却是以行政命令代替了服务，损害了群众利益。面对一家一户的生产经营，千家万户的素质差别，服务不可能面面俱到，服务不可能同一标准。在为群众服务上，要适应不同市场主体的不同要求，代办不包办，引导不强迫，给群众自由选择的权利，让群众自主决定。在体现服务的广泛性上，不能依靠强迫命令，而是要通过选树、培植一批典型，把典型作为干部服务的延伸，发挥典型的辐射带动作用，让群众看得见、摸得着，积极进行引导性服务。

二是由简单化向深层次、多样化转变。过去，一些乡镇服务的方法简单、方式单一、内容单调，认为服务就是春播时帮助群众种地。这样的服务不但解决不了什么大问题，而且干部也不会有所作为，乡镇服务职能也无法落到实处。这就要求乡镇干部不但要把服务作为职责，而且要贯穿始终，为群众提供产前、产中、产后全过程，产、供、销一体化的综合配套服务。抓住群众急需解决的信息、技术、资金、产品销售等要害问题开展服务。乡镇不但自身要搞好服务，而且要承担起服务的组织协调责任，积极探索涉农部门全员服务、龙头企业牵动服务、科技实体辐射服务、中介组织专项服务等多渠道、多角度服务的路子。

三是由干群脱节向干群互动转变。有些乡镇的服务是干部坐在屋里计划出来的，是领导拍脑门拍出来的，不切实际、不重实效。有的在公共设施建设上，搞面子工程和政绩工程，与群众的实际需求有很大距离，和农民的承受能力不相符。有的在农业结构调整中，为了上规模，为了整洁划一，乡村指定地块，自行决定，有了成绩是干部的，有了风险却是群众的。这样的服务群众很不“感冒”，产生不了参与的热情，往往变成干部自导自演的独角戏。要真正实现服务，必须把群众所想所盼、急需急用作为重点；必须进行深入的调查研究，根据市场需求、群众增收致富需要确定服务项目；必须充分发扬民主，广泛征求群众意见，让群众参与、让群众决策、让群众选择，以契约方式，实现干部与群众互动。

四是由无偿向有偿转变。过去，有些乡镇为农民提供了很多免费的、无偿的服务，这对于加快农业和农村经济发展、群众减负增收等，都发挥了积极的促进和推动作用。但长期以来，一些干部习惯了服务就是给钱给物，部分群众也依靠于“等、靠、要”。这种做法现在看并不可取。一方面，假如一项服务真的物有所值、群众自愿，收费是应该的，这符合市场经济要求，也不是加重农民负担。假如服务本身价值不高，不收费群众也不会领情。除了公益性服务必须为群众无偿提供外，其他服务项目要走市场化的路子。

五是由随意性向体制性转变。目前，部分乡镇把服务当成软任务，服务内容的弹性过大，服务时间随意性大，有些服务是想提供就提供，不想提供就不提供，服务断档、断层，缺乏连续性。免征农业税后，乡镇主要职能就是服务，那么就应该处处为群众着想，群众要什么服务就应该有什么服务，想什么时候服务就什么时候去服务，从而把乡镇服务的“卖方市场”转变为农民的“买方市场”。这就在客观上要求乡镇要落实服务责任，把服务工作具体化和制度化，制定服务标准，明确服务目标，解决好都说服务但又都不服务，都服务但又都服务不到位的问题，使服务真正落到实处。

六是由无限向有限转变。有的乡镇一讲服务就大包大揽，名曰服务，实则包办。这样的服务，不但群众不愿意接受，而且轻易引发农村的大量纠纷。乡镇人员是有限的，服务能力究竟也是有限的，什么服务都包下来，服务不了，也服务不好。能由市场提供的服务要放手让市场去提供，将重点放在市场不能提供和一家一户干不了、干不好的事情上，变无限服务为有限服务。加快建立社会化、市场化的服务体系，大力兴办科技服务实体、农村中介组织、专业协会，培育壮大经纪人队伍，延伸乡镇服务的手臂和触角，把乡镇有限的服务能力再次放大，进而满足农民各种各样服务需求。