城市贫困市民生活方面调查报告

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高度重视和妥善解决好城市贫困居民生活困难问题是深入贯彻落实“三个代表”重要思想的具体举措。为摸清我区城市贫困居民的分布状况及困难程度，探讨解决其生活困难问题的途径和方法，根据区委、区政府统一安排，我区组织力量于5月22日至26日对全区城市群众生活困难问题展开了调研活动。调查组与区民政、财政、劳动、卫生、教育、统计、房改等部门及街道、社区干部进行了广泛座谈，并直接入户调查了我区8个办事处的部分贫困低保户及无法进入低保的特殊困难户，同时研究借鉴了民政、劳动、统计等相关部门与城市贫困问题相关的有关资料，现将这次调研情况及建议汇报如下：

一、我区城市贫困居民的概况及其生活状况

区是老工业基地，非农人口近60万人，困难企业150多家，下岗失业人员多。近年来，在区委、区政府的正确领导下，党中央、国务院一系列惠民政策在我区得到较好落实，我区城乡居民群众生活水平有了极大提高，绝大多数群众走上了富裕之路。（但经济再发达，也有贫困群体,贫困问题是世界共性的问题。）随着国有企业改革的不断深化、产业结构调整力度加大，企业下岗、失业机制的启动，大量隐性失业人员显性化，失业规模在不断扩大，而社会保障体制转型的滞后，失业救助的力度不够和最低生活保障的不完善，有相当一部分下岗、失业人员得到的救助有限或根本得不到社会救助而沦为贫困者。说明城市新贫困的实质是适应体制转轨的失业型贫困。上世纪90年代以前，我区贫困现象主要发生在城乡结合部的农村地区，政府的贫困政策也主要是针对农村贫困，当时城市贫困居民占城市人口的比重很低，主要是“三无”人员（指无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人、扶养人）。90年代以来，同全国一样，我区城市贫困问题开始逐渐显现，并表现出一些新的特点。

一是城市贫困人员日益增加，贫困群体的规模较大。城市居民最低生活保障对象是城市贫困群体的基本主体，城市低保是城市居民生活社会保障的最后一道防线、“兜底安全”。截至4月底，我区城市居民家庭最低人均收入低于170元的低保对象已达13737户42002人，其比例达到全区非农业人口的11％。其中在职职工1845人,失业人员33769人,离岗职工3487人,离退休人员370人,"三无"人员31人,企业军转干部357人,重点优抚对象785人,其他人员1012人。因其他原因未能纳入城市低保的贫困人员404户人。

二是城市贫困群体构成有新的变化。目前城市贫困人员的主体除了传统的民政救济对象外还有下岗和失业职工及其家属，且中状年较多。贫困群体大体可分为四类：

第一类是“三无”人员，即长期以来由政府民政部门救济的社会救济对象;

第二类是贫困的“失业”人员，即在领取失业救济金期间家庭人均收入低于170元贫困线标准的居民;

第三类是贫困在职、下岗人员以及退休人员，即在职人员领取工资、下岗人员领取基本生活费、退休人员领取退休费或养老保险后其家庭人均收入仍低于170元的居民;第四类是残疾、疾病等其它原因造成的贫困居民。

三是贫困人口贫困程度有所加深，生活相当艰难。这部分人不仅是收入很低，而且生活的安全感比过去大为降低，导致不同程度的心理失衡，其中年龄较大、文化程度较低、技能单一的人对前途缺乏信心。不断扩大的贫富差距导致人们“相对贫困”感的增强，对社会心理造成很大冲击，相对剥夺感较强，有一定不满、悲观和逆反情绪，如引导不好，容易引发群体事件。？

四是产生城市贫困人口的原因仍将在较长时期内存在，城市扶贫解困将有一个长期、艰难的过程。这次从脱贫可能性方面对低保对象进行的调查中，发现全区短期内可以脱贫的人占低保对象总数的40％;在可预见的时间内有希望脱贫的（子女成绩好、有望上大学或子女即将成人等）占总数的30％;短期脱贫无望的（病残无力、好逸恶劳）占总数的30％。

按我国通行的贫困概念，贫困有绝对和相对之别。在我区绝对贫困人口在现行政策下已基本纳入了最低生活保障的范畴，实现了“应保尽保”，已基本摆脱了绝对贫困的困境，但其生活仍十分困难。主要表现在：

（一）贫困家庭实际收入低下，贫富差距越来越大。这次调查表明，贫困家庭收入极为低下，相对贫困程度日益加深。据统计，2005年我区贫困家庭人员月均收入为175元，仅占我区人月均收入的％，贫困家庭不仅就业者收入低，而且就业人口少，家庭就业面为45％，低于平均水平个百分点；贫困家庭人口户均为3。9人，比平均人平多人，每一个就业者要负担3。1人，比平均水平多负担1人。

（二）家庭生活消费支出以吃住为主，仅仅维持在满足基本生存需求的低水平阶段。贫困家庭的收入水平决定其消费水平亦极为低下，总体消费支出以吃、住为主，仅停留在维持基本生存需求的状况，享受和发展的基本需求受到明显抑制。主要表现在：

一是对食品的需求以吃饱为主，膳食结构远远未上升讲求科学、营养、合理的水平上来。贫困家庭每户食品支出占消费性支出的比重高达55％，高于全区平均水平的15个百分点。从其消费量来看，粮油主食消费与平均水平相关不大，但肉、禽、蛋、水产品等副食的差距甚大。这次调查中，平常大多买最便宜的素菜吃，有的去捡菜帮子度日；有20％的家庭每周才能吃到一次肉。

二是衣着支出数量少、档次低。每年在衣着方面的消费平均仅100元左右，有的家庭除了给长身体的孩子添置衣物，自己则不添。

三是耐用品消费量少质次。目前城市居民家庭已普及的日常生活必须的耐用消费品中，调查中有40％的贫困家庭没有洗衣机，30％的没有彩电，即便是有这些电器的家庭，也大都是使用了多年，接近或超过淘汰的年限。而其它高档耐用品如空调、移动电话、微波炉等拥有量则更低，四是住房状况差。有没有房产是反映居民贫富的一个重要指标。调查表明贫困家庭60％有自己的住房，租房占40%；住房质量和居住条件明显不如平均水平，绝大数住普通平房和简易楼，有的还是搭棚居住，其中三分之二贫困家庭使用公用自来水，无单独卫生设备和厨房等配套设施。

（三）家庭无积蓄，负债较重，抗御生活风险能力极其微弱。尽管贫困家庭尽量压低消费水平，但绝大多数家庭仍然没有任何节余，我们这次调查的贫困家庭中，60％的家庭有数量不等的借款，多在千元以上，最高的上万余元。大多数贫困家庭维持低水平的收支基本相抵，甚至寅吃卯粮，收不抵支，许多消费受到抑制，抗御风险能力极其微弱。许多困难家庭反映最怕的是过“三关”：生病关、子女上学关、年节关；他们最发愁的是无力承受日益加重的医疗、教育等方面的开支，有70％的家庭反映享受低保后治病、上学仍有很大困难。

一是教育支出超出贫困家庭的实际承受能力。绝大多数贫困家庭同样重视子女教育，大人节衣缩食也要尽量让子女完成义务教育，但高中以后的教育费用越来越高，尤其是大学教育费用，对他们来说是“天文数字”，贫困家庭不堪重负。

二是医疗保健问题突出。贫困家庭成员生活处于贫困之中，营养状况差，生存压力大，患病率也往往高于其他家庭。调查中体弱、有慢性病、严重疾病的占25％，有残疾的占18％。近年来，医疗制度的改革，个人负担医药费的比例逐渐升高，医药费、治疗费大幅上涨，这对于贫困家庭来说更是雪上加霜，尤其是导致其承受大病风险的能力更为脆弱。

目前，贫困人群在就医中主要有三种情况：

第一是较高的“就医门槛”，被迫放弃治疗；

第二是因医疗费用高，被迫中止医疗；

第三是无法承担长期或巨额费用，导致治疗不完全、大病得不到充分治疗，被迫拒绝接受治疗。

形象地讲，一是“看不起”，

二是“治不起”。

调查显示，贫困家庭一般患病后，50％的自己买点药吃，30％的到街道诊所看病，20％的小病不看，大病能拖则拖，甚至放弃治疗。

二、产生城市贫困群体的原因分析

造成城市居民贫困的原因是多方面的，既有社会经济体制和政策变动方面的原因，也有贫困家庭和个人方面的原因，既有现实方面存在的问题，也有历史方面的因素，而且多种因素相互作用，错综复杂。

（一）市场经济体制改革引发大面积下岗和失业，是贫困人口增加的直接根源。随着市场经济体制的建立，社会结构转型、经济体制转轨、经济和产业调整及企业转换经营机制，计划经济时期形成的各种问题和弊端日益暴露，国有企业严重冗员、效率低下、市场竞争能力难以发挥等问题较为突出，甚至威胁到企业的生存；特别是进入90年代以后，更进入了下岗和失业的高峰期。一些企业被迫破产、停产、半停产、转产或被兼并收购，企业下岗、失业职工剧增。如米公办事处辖区破产、改制企业有46家，现有城市低保对象1220多户4000余人（其中失业人员820户）。因收入等原因未能纳入城市低保的贫困人员19户。企业改制后职工下岗、失业导致辖区范围内3000多户收入偏低，其中800多户家庭人均收入仍在170元以下。市直大型企业合力集团，单位改制迟迟不能到位，致使该单位100多户家庭无收入，区属企业如锡达服装厂，单位改制后无资产变现，由于单位位于铁路边，单位无资产变现，改制无法进行，这些职工家庭大多论为贫困户。

（二）企业效益低下，职工收入低，工资福利得不到保障，是城市贫困人口增加的重要原因。随着经济体制改革的不断深化，一些受旧体制束缚的行业和企业无法适应市场经济竞争的需要，经营困难，效益下滑，甚至亏损，影响了职工工资水平和福利水平，特别是资源利用和竞争的不平等，一些行业和企业不能严格执行最低工资政策，企业职工收入低，工资、福利得不到保障，而且有的企业劳动强度大、工作时间长，打工辛辛苦苦一个月才得到400元左右的报酬，不如一个月吃170元低保，有的还不能按月领取劳动报酬，甚至有的行业和企业不景气，对职工乱罚款，扣发、拖欠职工工资,职工合法权益得不到保障，直接影响了职工家庭收入和就业积极性。致部分职工家庭收入下降，成为城市贫困人口。如汉汉办事处某特困企业公司欠债高达_万元，其中欠职工工资_元、失业保金、养老统筹金、退休职工工资、下岗职工生活费，欠在职职工医疗费_元。

（三）劳动力供求结构脱节失衡，就业环境低迷，是部分人生活陷入贫困的原因之一。多年来，我区对企业扶持重点是“抓大放小”，由于科学技术进步，就业岗位增量增长趋缓，国有和集体单位吸纳就业人员的能力大幅度下降，而吸纳就业最多的第三产业、中小企业融资难、发展步履维艰。加之政府财力有限，投入力度不够，使下岗再就业信息、网络建设不畅，供求脱节。另外，城市每年新增的劳动力大量从农村转移的青年剩余劳动力，无疑对城市就业带来巨大的冲击和压力，全区城镇今年需要就业人员达到人，农村剩余劳动力人需要转移，而全区新增就业岗位只有个。调查显示，在贫困家庭的劳动人口中，半数以上处于失业、下岗、待岗、长期病休、提前内退、待业等状态，是正常就业人口的近3倍。而他们中夫妇双方都下岗或失业的占1/3，不少人下岗在3年以上，基本耗尽了家庭的所有积蓄。

（四）城市“三无”对象作为特殊弱势群体，生活相当艰难。据调查核实，全区有城市“三无”对象31人。这部分“三无”对象有以下特点：一是年老且体弱。“三无”对象年龄最大的96岁，最小15岁；81周岁以上17人。这些人年老体弱，基本或完全丧失劳动能力。二是生活能力差，常年靠他人照顾。三是常年有病，医疗费难以自己承担。大部分“三无”对象由于年岁高，患有老年痴呆、白内障、高血压、心脏病、中风、气管炎等老年常见病，有的患有糖尿病、精神病等，常年有病的有21人，他们吃药治疗费除了主要依靠政府每年150元--300元门诊医疗救助外，还靠临时医疗救助、省吃俭用、社区捐助、靠亲属帮助点来治疗吃药.从调查看,“三无”对象均未住过院治病。四是无生活来源，生活完全依靠政府的救助，大部分无私有住房。完全依靠政府每月340元的城市低保金生活，再加上节日临时慰问品，衣被有时靠社区、亲戚捐赠。

（五）城市居民的个人与家庭自身条件限制，也对贫困有直接影响。目前我区的贫困家庭由于缺少住房或子女无工作收入等原因，成年子女与父母居住在一起的较多。有的家庭多个成员甚至几代人同在一个部门、单位或行业工作，失业、低收入或者几乎没有收入的待岗，有时就是整个家庭或家族同时面临的困境，共同的贫困使家族成员之间丧失了互相帮困的可能。由于家庭人口越多，就业者负担的人数多，家庭负担过重，贫困率就越大。家庭成员自身素质低，在优胜劣汰的市场竞争中难以立足，也是致贫原因之一。比如部分“4050”人员,因受年龄、教育程度限制，无劳动技能，就业环境更为严峻。特别是少部分贫困低保人员还爱面子，安逸现状，懒惰。他们认为一旦享受低保就是终身享受，总认为国家是靠山，只要国家保着没有忘记我们就行，吃不好也饿不着，每月等着低保金生活，宁肯过清贫的日子，也不主动到劳动就业部门求职登记，寻找就业岗位.这次调查的贫困家庭适龄就业者中，初中以下的占70％，在产业结构调整中难以学习新的劳动知识和技能，极大地影响了他们在劳动力市场上的竞争能力。同时，主观上择业观念陈旧，思想素质不能适应就业需要。目前社会上相当一部分失业、下岗人员求职观念上误区，放不下城里人的“架子”，脏活苦活不愿干，对收入期望过高，被动等靠国家和企业的依赖思想依旧，成为再就业的无形障碍。

（六）某些特殊类型的家庭也易于产生贫困人口。

一是“农转非”家庭。由于国家重点工程或城市建设占地等原因，原以农业为主的农民转为城市居民。因其自身文化和技术条件的限制，难以就业或只能从事收入较低的工作。特别是成建制由“村改居”的家庭困难尤其突出。如王寨办事处贾洼社区，全社区居民人口1657人，其中有1257人农转非户口还没有落实好，使8％困难居民因户口问题而不能纳入城市低保,只能享受每人每月10元的农村特困定期定量救助.

二是残疾人家庭。他们作为特殊的困难群体,生产、生活受到一定的限制。如:屏襄门办事处回龙寺社区残疾家庭刘新亮，一家三口人只有一只眼睛（夫妻均是盲人，姑娘一只眼睛，现在17中上学），生活极度困难,需长年救助扶持。

三是长期病患家庭。如清河口办事处明晶巷社区居民李华，夫妻二人原襄阳县农机公司下岗工人。李华患乳腺癌十多年，现已扩散至脑部，丈夫下岗照顾她，女儿在上学，也有病(甲腺）。全家仅靠300元低保艰难度日，因无钱医治重病李华说只好白白等死。

四是单亲家庭、不良家庭。单亲家庭主要因家庭就医、子女上学致贫。不良家庭主要因好逸恶劳、打架斗殴，违法犯罪，特别是“两劳”回归人员，因受年龄、教育程度限制，无劳动技能，就业环境更为严峻。

（七）社会保障制度滞后和不健全，是贫困人口形成的另一个重要因素。

一是保障能力有限。城市低保这道“兜底安全”的作用主要是维持贫困人口基本生存要求，不可能解决基本发展需求；

二是保障水平低。有关数据显示，贫困户除最低生活保障金按时发放外，其它两条保障线仍存在较大漏洞。

三是养老保险、失业保险、下岗职工基本生活费、最低工资等保障政策未完全到位。如定中门50名下岗再就业职工中，月工资在300元以下的18人，300～500元17人，20％的职工工资低于170元的最低工资标准；该街100名下岗失业人员中，现单位为下岗失业人员办理养老保险的仅有人，未办理养老保险的有人，参加医疗保险的10人，未参保的85人。

四是由于国家税收、住房、金融、福利等政策的不完善，社会再分配机构宏观调控的手段在改革进展过程中似乎明显滞后，加上物价上涨，因此不以人的意志为转移地使社会分层日渐明显，收入分配差距急剧扩大，必然导致社会弱势群体收入的降低，使贫困显性化。如长虹路社区工人新村30多户居民住房管房，自2002年房租价上涨以来，市房管部门只对低保户等弱势群体按新涨价标准收取房租，对其他居民住户要么收不起来，要么按原未涨价标准收，低保对象未真正享受到优惠政策，其合法权益得不到根本保障？

（八）因历史或其他等种种原因未能纳入城市低保的贫困人员。我们这次调查的贫困家庭中，有一部分是上世纪70--80年代全家搬到市内各县，志愿下乡支援农村经济建设的下乡返城人员。特别是清河口、屏襄门辖区部分下乡人员返城后，因家庭成员变化大，没有定居点、没有户口、没有固定的生活来源而贫困，但因城市户口未落实好（目前属于暂住户）无法办低保。特别是全区有325户下乡返城户在河堤边自搭建简易房屋住，生活相当困难。如梯子口社区居民邹新德，原市航运公司船民，下放返城后，现一人在河堤边住一间平房，（其妻去世，子女都已在外地成家）。他患有肝硬化，无钱住院治疗，但因返城后户口问题未解决好，而迟迟未能享受低保和大病医疗救助。

另外，有不少居民家庭表面上从工资、经济收入上看，已超出了低保标准，但因家庭中长年有病或子女上学而陷入贫困，甚至负债累累。如中原办事处幸福小区社区居民汪明英，患尿毒症18年，现双目失明6年，夫妻双方原均是市飞环印务有限公司（现大州广告服务公司）职工。汪明英每月460元退休工资，丈夫内退工资230元，儿子在湖北大学上学（五一到医院检查也得了糖尿毒），母子二人因需大额的医疗费用，因不是低保户而不能享受大病医疗救助。

三、解决城市贫困居民生活困难的对策思考

近年来，我区实行了包括就业和再就业工程、养老保险、医疗保险、失业保险、最低工资、下岗职工基本生活费、城市居民最低生活保障等一系列扶贫帮困、亲民措施，在解决城市贫困问题上发挥了巨大的作用。尤其是城市居民最低生活保障制度自1997年实施以来，基本实现了“应保尽保”，成为城市居民生活的最后一道防线，担起了扶贫帮困这份沉重的社会责任。在这次调查中，60%的贫困家庭反映其生活来源主要靠低保金。但总的来讲，全方位的城市社会救助体系尚未完全形成，社会救助的法制不够健全；社会力量对城市反贫困工作的作用未能得到充分发挥，反贫困工作的社会化程度还相当低；低保制度本身在如何科学核定保障标准、准确审定保障对象、积极促进低保对象主要脱贫致富等方面还需要进一步完善。因此，为了全面解决城市贫困人口生活困难问题，我们认为应该把加快建立城市救助工作体系作为一项重要任务。城市救助体系应当以城市居民最低生活保障制度为主体，以临时救助和社会互助为补充，以优惠政策相配套，以基层社区组织为依托，充分发挥社会各方面的力量，使贫困居民得到多方面的照顾，走出贫困。根据我区实际，提出以下建议：

（一）以扩大就业渠道和就业面为根本，通过就业帮助贫困群体脱贫

解决城市贫困问题，要“两手抓”，即一手抓生活保障，另一手抓促进就业。促进就业是积极、根本的脱贫手段。对贫困的无业人员来说，生活的压力使他们再就业的积极性高过其他群体，在享受“低保”与就业之间，他们宁愿选择后者。因此，通过增强“造血”功能帮助城市贫困人口摆脱贫困是必然的途径。

1、加强对贫困人口的职业培训，提高其素质和市场竞争能力，促进其实现就业。建议政府把职业培训作为贫困人口脱贫的重要措施，加大对职业培训的资金投入，免费对贫困劳动者进行职业培训。

一是以市场为导向，为用工单位提供所需的各项技能培训。区就业培训中心要及时掌握市区内用工单位所需用工人员情况，以此来开设、调整培训项目，广泛开展职前、职中、职后以及委培、代培等全方位培训服务，组织有针对性的订单培训、定向培训、创业培训。

二是扩大培训规模，提高培训就业面。目前，樊城区就业培训中心是全区唯一一家公共职业技能培训机构，现在工作人员15名（其中教师7人），承担着下岗失业人员就业再就业培训和农村剩余劳动力转移培训任务。但随着失业人员的增多，就业形势严峻的实际，现有的培训中心已不满足需求。建议区政府在就业培训中心的基础上，组建樊城区职业技术学校，实行一套班子，两块牌子，隶属就业部门管理。

三是加强“创业意识”培训，增强就业者信心。针对一部分贫困人员存在“等靠要”的思想和“拉不下面子”、“眼高手低”的就业观念，建议把“创业意识”作为培训的一项内容，帮助贫困劳动者进一步树立创业意识和竞争意识，掌握创业所必备的工商、税务、金融、劳动和企业经营等方面的相关知识，了解国家对下岗职工和失业人员开办企业的优惠政策，增强经营管理能力和市场决策能力。同时，采取“退保”措施增强其就业观念。比如在享受低保人员中，对男45周岁以下、女40周岁公下有劳动能力的低保对象，因不愿参加就业技能培训、一年内不能实现就业的，停止对其发放低保金，增强有劳动力的低保对象实现就业的紧迫感和积极性、主动性。

2、大力发展基础教育和职业技能培训，全面提高劳动者素质。教育是我区优势资源，目前我区劳动力数量庞大但综合素质较低，要发挥基础教育、正规教育、社会力量在提高劳动力素质方面的作用，积极落实后备劳动力的职业教育与职业培训。建议劳动保障部门加强与教育部门的合作，利用中专、技校招生的现有教育资源，免费为下岗职工再就业开展有针对性的培训。

3、坚持促进经济增长与扩大就业并重，多方提供就业岗位。

一是招商引资与安排就业相结合。建议区政府及相关部门在招商引资的同时，与招商企业协商用工事项，针对招商企业的性质、用工需求，可采取专业培训、委托培训等方式，安排其培训人员就业，并在就业上要优先考虑本地的失业群体。比如沃尔玛商业广场、开放广场等一批引资企业，在其招工用工上，可由政府出面与其协商，同时协调税务、工商等部门，以其安排就业人数适当对其进行减免税收。

二是加大再就业各项优惠配套政策的落实力度。建议区政府积极协调各企业用工单位，安排本地下岗失业人员就业。比如企业招用残疾人、下岗职工就业，按有关政策给予一定税费减免和一定优惠政策。

三是鼓励就业内容和就业形式的创新，大力发展小企业和各种“非正规就业”。特别是对于餐饮服务业、民营企业等就业人员多的行业和企业，建议区政府出台优惠政策，鼓励企业和有关用人单位雇佣失业人员。

（二）以促进低保对象脱贫为导向，进一步完善城市居民最低生活保障制度

1、相应调整低保政策，使之有利于鼓励有劳动能力的低保对象积极就业。低保是困难家庭暂时的支撑点，为鼓励贫困家庭下岗、失业人员积极寻找就业机会，努力实现再就业，应从以下几个方面完善低保政策：

一是必须把是否有就业意愿及寻找工作的行为，作为其能否享受最低生活保障金的前提条件。在法定劳动年龄内的无业、下岗、失业人员，在申请低保前需要首先提供到劳动和社会保障部门或职业介绍机构联系就业岗位的记录。如两次无正当理由拒绝接受劳动部门的职业介绍机构或者街办社区提供的就业岗位的，将不予审批其低保申请或取消其低保待遇。

二是实行低保救济渐退制。低保对象找到有收入的工作后，可根据其收入的多少，酌情逐渐减少其已经享受的最低生活保障金，而不是一有工作就当即全部取消其低保金；再就失业后及时恢复低保待遇，以免扼杀其就业积极性。

三是要求有劳动能力的低保对象定期参加街道和社区组织的公益劳动，树立权利与义务对等观念。

2、进一步巩固低保动态管理成果，完善重点对象分层保障制度。按照“标准制订科学化、申报审批程序化、审批过程公开化、资金发放社会化、对象管理动态化、档案管理规范化”的要求加强管理，切实加强低保对象的动态管理，完善低保对象进出机制，既做到“应保尽保”，又做到“应出尽出”。特别是在严格执行保障政策、控制保障人数的同时，实行分类指导，突出重点，分层保障，提高保障水平。对家中有需要长期服药治疗的大病重残患者，家中有正在上公立学校的子女且学费明显超出家庭经济承受能力、夫妻双下岗且需要供养无收入高龄老人的三类家庭，视具体困难程度适当提高补助金额，缓解他们因病残或子女上学而出现的生活无着落问题。

（三）出台救助政策，建立综合性城市贫困救助体系

城市居民最低生活保障金只能维持生存的最低标准，要解决贫困居民家庭深层次的困难，还需要政府有关部门的大力支持和配合，共同构建综合社会救助体系，为贫困低保户子女上学、看病就医等出台配套救助政策。比如武汉市结合低保出台了以下政策：

一是低保户子女义务教育期间免交杂费，并每学期给小学生补贴50元、初中生补帖100元书抄费，普通高中生减免杂费和补助课本费；

二是低保户每月补贴水费5元；

三是使用管道煤气的低保户每月补助7元；

四是对低保户提供廉租房；

五是低保户在7城区17家指定医疗就医实行“一免两减”（免挂号费、床位费减免50%），同时，对“三无”对象另外每人每月补助30元医疗费；

六是对那些尚不能纳入低保或已纳入低保的特困家庭，采取临时救助的办法来解决其困难。以上6项合计全年支出近4000万元。

建议我区也出台相关配套救助政策，其主要内容包括：

一是教育救助。教育部门要认真落实“两免一补”政策，保证贫困家庭子女在九年义务教育期间应减免绝大部分学杂费和书本费，在高中阶段减免部分学杂费和书本费。同时，利用目前中小学基础设施和师资力量，采用民办公助的方式，设立为贫困家庭子女提供教育服务的“平民学校”；利用政府提供的优惠政策，在中小学校设立招收成绩优异贫困生且收费低廉的“宏志班”。

二是医疗救助。建立和完善社区卫生服务站，对低保户、残疾人等困难群众实行送医上门，建立健康档案和健康卡，持卡群众就医免门诊费，药费和治费用也可减免一定费用；设立专门为城市贫困人群提供医疗服务的“惠民医院”（慈善医院）或“惠民诊室”，不以赢利为目的，减轻贫困家庭的医疗负担；设立定点医院，贫困家庭持低保证享受一定的医疗费减免；建立大病医疗救助基金，对低保家庭无力承担的大额医疗费用给予一定的报销补助。

三是住房救助。鉴于我区房改部门对公房只有评估而无审批、办证的职能，对于贫困群众住房问题，一方面积极配合市房管部门开展城镇最低收入家庭的调查，另一方面积极向上申报、争取，尽量使我区最低收入家庭进行市房管部门的政策笼子。

四是临时救助。建议由财政单独列支或从低保资金中按5%左右的比例划拨一定资金，用于对有以下情况贫困家庭实行临时救助：按现行低保政策进不了低保但生活确定困难需要救济的；因火灾车祸等突发性事件造成暂时生活困难的；困病需要一次或多次大额救助、单纯依靠低保金不能帮助其解决困难的。

（进一步调查摸底，确保低保对象“应保尽保”。在调查过程中，城区低保基本达到了“应保尽保”，但也还存在一些因其他原因没有纳入底保范围的贫困人员。比如，清河口办事处在汉江河堤附近居住在江边的“下放户”，因历史的原因，他们回城之后，没有定居点、没有户口、没有固定的生活来源，生活比较贫困，并多次到市、区上访，造成全区不稳定因素；王寨、柿铺办事处由村改成居委会的部分贫困户，因村改为了居委会，身份由村民变为居民，根据城市低保有关条例规定，享受城市低保的对象是非农户口，这一部分贫困人员又不能纳入低保的范围，生活困难。因此，建议区政府对返城“下放户”生活困难的，特事特办，将其纳入低保范围；对王寨、柿铺社区的特困户，协调公安部门将其户口转为城镇户口，并尽快纳入低保范围。）

（四）以社区建设为平台，大力发展社区服务业，构筑多元化的社会保障网络。

近年来，随着社区建设的不断发展，以城市社区建设作为新型城市社会保障体系的运作平台，是一切实可行的新路子。

首先，依托城市社区平台，构筑统一的社保信息网络，对社会保障工作实行微机化、网络化管理，它不仅能使各项社会保障对象和保障资金的管理变得更加规范化、科学化和现代化，还能有效地杜绝具体共和出现的疏漏和可能发生的不正之风。

其次，它在保障城市特殊贫困群体上基本生活，满足城市居民的各种服务要求，大批量地解决下岗职工再就业和失业者求职等诸多方面的问题发挥着不可替代的作用。

再次，随着社区平台的不断完善，社区内的下岗职工在社区服务与社区建设中实现了再就业，并有了可观的经济收入，开辟了广大下岗职工服务社会、造福他人、发展自我的广阔天地。

因此，建议区政府以发展社区服务为切入点，把社区服务与解决困难职工群体再就业有机结合起来，结合本地经济社会发展的需要和下岗失业人员的特点，积极探索，大胆实践，充分挖掘社区就业岗位。方法可以采取“四个开拓”：

一是开拓社区管理岗位。结合社区居委会改革调整，公开招聘录用一些年纪轻、文化高、素质好的下岗失业人员，承担社区管理工作，给社区管理工作注入新的活力。

二是开拓社区服务岗位。结合企事业单位剥离部分社会服务职能和社区社会化管理需要，以驻社区企事业单位和广大群众为服务对象，形成点面结合的社区服务设施网络，开发便民利民、后勤保障服务岗位，从中安置下岗失业人员。

三是开拓社区公益性岗位。结合城市管理和创建文明小区活动，开发物业管理、市政绿化、门前三包、治安联防、市容管理等公益性服务岗位，安置下岗失业和其他困难群体人员就业。四是开拓社区产业化岗位。社区根据自身条件和居民要求创办一些投资少、见效快的生产自救基地，来吸纳安置部分下岗失业人员再就业。