两补之后看农业

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“两补”之后看农业 ——关于**县推行“两补一免”后农业农村

工作面临的新情况及应对措施的调查与思考

县委调研组

2005年2月

中央一号文件的下发，特别是省委、省政府“两补一免”政策的出台，极大激发了**县农民发展农业生产的积极性和创造性，有力促进了农村生产力发展和农民增收，同时也对农村生产关系带来重大而深刻的影响，产生了一系列连锁反应，也暴露出一些深层次问题，需予以高度重视和妥善解决。

一、“两补一免”带来的新变化

自2004年4月份实施“两补一免”政策以来，**县兑现粮食直补536万元，良种补贴82万元，免除农业税及附加1094万元，累计惠及农民1712万元，户均受益630元，人均受益169元。随着“含金带银”政策实实在在地走进农家，农业农村呈现出3个明显变化。

1、农民生产积极性得到充分调动。“两补一免”政策使农民负担明显减轻，耕地预期收益提高，“要田种”成为农民生产积极性高涨的突出表现。通过落实“两补一免”，粮食面积增加，新统计黑地面积31万亩，全县耕地总量达到73.2万亩，其中落实粮食种植面积58.7万亩，比上年增加16.2万亩。农业投入增大，农业贷款由上年的9500万元增至1.39亿元，农业总投入2.22亿元，比上年增长85%。科技投入增强，全县新投入喷灌设施2480台套，新建堆积式烤房690座；农户新购进中型拖拉机481台，较上年增长168台，增幅达34%。土地转包增值，农村土地转包价格每亩涨至100~200元，其中圆葱、袋栽木耳生产用地每亩转包价高达400~800元，同比增长100~200%。

2、农业产业结构进一步优化。中央一号文件及我省一系列解决“三农”问题、促农增收等重大政策相继出台，促进黑木耳、烤烟、果菜、特色养殖4大特色主导产业加速发育，全县袋栽木耳总量突破2.4亿袋，落实烤烟3.72万亩，果菜18万亩，特色养殖存栏新增2.7万只（头），其中新增肉牛4000多头、绒山羊2000只、鹿500头、貂1.6万只，投放名特优鱼苗100万尾。4大主导产业保有量较上年分别增长100%、16%、71%、37%，全年完成产值5.9亿元，实现纯收入3.6亿元，农民人均收入3043元，占农村人均纯收入三分之二以上。

3、农村干群矛盾得到极大缓解。“两补一免”政策的落实，不仅有效解决了农民负担沉重问题，也减轻了村干部的工作压力，使他们从传统“催税催款”的工作模式中解脱出来，由“收钱”变为“发钱”，职能也开始由“管事型”向“服务型”转变，原来触及群众利益的问题大大减少，干部群众矛盾进一步缓解，关系也由此极大改善，为镇村机构、人员精简创造了必要条件。

二、“两补一免”带来的新情况、新问题

“两补一免”政策实施后，使农村原有一些积累的矛盾进一步加剧，同时也衍生了许多新的问题，集中表现为“3难”。

1、人地矛盾成因多，维护农村稳定难。“两补一免”是一次利益的再调整、再分配，是事关今后农村稳定发展的核心问题。政策实施后，人地矛盾凸显。一是机动地超标引发的矛盾。全县102个村中有88个村留有机动地，占总村数86.2%；14个村没有机动地，占总村数的13.8%；机动地面积3.31万亩，占纳税面积50.2万亩的6.6%，总体超限额1.6%。二是无地农民回村要地引发的矛盾。有的农民外出打工或举家搬迁外地（户口没迁）居住，现返回要地；新增人口和因死亡、出嫁收回土地，现又要地；当时只种小开荒，退耕还林后无地耕种的农户要地；较为突出的是老黑山镇上碱村汤龙君有“两荒”耕地19亩，二轮土地承包时放弃帐内地承包权，现在“两荒”地退耕，因没地种而到村里要地；由于经营费用较高，将承包地交给村集体，放弃经营没有形成书面协议的农户，迫切要求得到土地。三是林农矛盾。由于各村与绥阳林业局和县国营林场施业区界限不清、权属不清、划界标识不清造成林农土地矛盾。如绥阳镇在两荒划界时，农户多年耕种的课税面积内的土地划入森工林场事业区内，农民不但享受不到国家优惠政策，还要向森工林场缴纳承包费，增加了农民负担，有的耕地还被森工林场退耕还林，农民无法耕种。四是二轮土地承包时遗留问题。主要有因逃避债务、躲避计划生育而未回村参加土地承包的农户，现在回村要地；因欠村集体提统费、农业税费，被村委会全部或部分收回，以地抵债的户，包括当时自愿以地抵债户，现又要地；因土地流转不规范，无书面合同，流转双方的权属义务不清，流转期限不明，要求调整流转合同；少数村干部暗箱操作，利用职权多占承包地或偏亲向友多给地少签合同。2004年1—10月份，全县协调处理因“两补一免”引发的土地矛盾纠纷123起，接待上访案件108批（次）、184人。另外，二轮土地承包时，全县151个村中大调整的68个村，小调整的60个村，顺延的23个村，分别占45%、39.7%和15.3%，出现了大调问题少、小调问题多、不调“闹开锅”的现象。

2、“一事一议”阻力大，公益事业发展难。免征农业税后，村级经费将纳入财政支出，而目前县镇财力无法满足农村公共基础设施和社会公益事业建设需要，去掉村干部开支、报刊征订等费用，转移支付又所剩无几，基础建设只能通过“一事一议”解决。由于农民对公益事业建设认识不够，加之集体意识淡泊、小农思想作祟，很难达成共识，农村道路和桥涵整修维护、农田基本建设、农村公益事业发展受到严重影响。一是有事难议。村民代表参政热情高，但由于文化素质和思想觉悟参差不齐，难以正确、充分表达村民意愿，思想很难统一起来。甚至有的村民代表会前不征求村民意见，事后不向村民宣传，监督作用大，参政作用小。夹信子村水田年年遭受水灾危胁，但由于受灾农户占少数，村民议事会上投赞成票的太少，治水减灾工程只好作罢；这个村一年只议成收取水田管护费、维护村内主街道两件事，原因是均涉及全村村民利益。二是议而不决。“两工”取消，尤其是“一免两补”实施，村支部、村委会农村基层组织削弱了“统”的功能，无了出钱出工的抓手，使一些农民讲权利不讲义务、讲索取不讲奉献、讲个人利益不讲集体利益的小农意识逐渐显露，尽管省政府出台对“一事一议”出资补贴一半的优惠政策，但农民积极性依然不高，只要涉及切身利益就一概免谈。三是决而难行。受村民思想觉悟低、集体经济弱等因素影响，村民代表决策的事项难以实施。老黑山镇下碱村通过村民代表一事一议形成了修护河坝的决议，在执行中村民要求必须支付每天30元的报酬，因村里无钱支付，只好不了了之。

3、债务化解途径少，镇村工作运转难。据统计，截止2003年末，全县农村债权总额2150万元，债务总额5890万元，其中外部负债4634万元，内部负债583万元，村均负债57.7万元，户均负债2125元，人均负债583元。债务形成主要原因，一是村办企业亏损，占50%，老黑山镇上碱村开煤矿连续开凿3个井口，因勘探失误未出煤，造成集体负债130万元；二是搞边贸欠债，占20%，三岔口镇泡子沿村在开办边贸公司中负债140万元，多年无法翻身；三是公益事业建设无钱投入，占15%，1997年全县“三建一修”开支2100余万元，绝大多数村屯是在负债情况下完成的；四是农田水利建设等负债，占15%，村集体为完成任务拿出大量资金进行补贴造成债务沉重。从2000年开始，全县采取多种途径，积极化解村级债务，已累计化解769万元。但就目前看，负债村能想到的办法已基本全用，能顶债的集体林、机动地等资源、资产基本没有了，化解债务的余地越来越小，村级不良债务已成为阻碍农村经济社会发展的主要瓶颈之一。

三、应对措施及建议

“两补一免”引发的矛盾和问题是深化农村经济体制改革、解放农村生产力的必然反映，必须以提高农业效益、促进农民增收、维护农村稳定为目标，以落实一号文件精神为核心，树立长效机制，采取综合措施，谨慎稳妥化解。

1、深化农村各项改革，保障农业经济发展。积极推进乡镇机构、农村财政管理体制、村级财务管理机制“三项改革”。一是加强领导，精心组织。进一步统一思想，明确责任，细化措施，坚决克服等靠、观望思想，把“三项改革”当作头等大事来抓，迅速形成县委统筹抓、镇党委具体抓、推进小组督促抓、相关部门配合抓的工作机制，确保按时完成。二是加快推进，稳步实施。“无情改革、有情操作”，坚持宣传铺路，通过下发文件、开会学习，让政策入脑入心，使每名乡镇干部做到心中有数、正视现实；教育先行，了解动向，掌握动态，做好部分退长当员乡镇领导的思想工作，使他们克服失落感、无谓感等消极情绪，振奋精神、积极面对，确保下一步干部竞岗分流不受影响；注重工作有序，确保改革期间有人管事、有人干事，人心不散、秩序不乱、工作不断；阳光操作，在组织人员定岗时，按照公开、公平、公正的原则，竞争上岗，择优用人，实施全过程阳光操作，抓好对乡镇事业单位分流人员优惠政策的兑现，力促各项政策落实到位。三是统筹兼顾，协力并进。做到“四个结合”，把“三项改革”工作与完成全年经济指标相结合，通过人、财、事权的进一步统一，保证财政收入、招商引资、项目建设等各项工作健康发展；与减轻农民负担相结合，切实化解农村矛盾，保持农村稳定；与推动农村经济发展相结合，推进农村信用社增资扩股，积极化解不良债务；与贯彻十六届四中全会相结合，提高乡镇党委、政府执政能力和工作效率，力争改出一个优化班子、精干队伍和高效政府。

2、切实解决人地矛盾，确保农村社会稳定。继续采取有效措施，疏理、化解人地矛盾。一是完善农村土地纠纷化解工作机构。成立“**县农村土地纠纷化解工作小组”，下设办公室，设在县农委，抽调法规办、经管站政策熟悉、业务能力强的干部为成员。各镇分别成立处理土地矛盾纠纷领导小组，做到一把手亲自抓、农业主管领导具体抓、包村干部分片抓，并实行领导包案件、包查办、包结案、保稳定的“三包一保”责任制和责任追究制。二是组建仲裁机构，建立三级管理新机制。着眼有效化解土地矛盾纠纷，建立长期农村土地纠纷化解协作和应急机制。成立县、镇农村土地问题仲裁委员会，启动农村土地“两级仲裁、三级管理”机制，依法处理农村土地承包纠纷。加强县、镇两极仲裁员培训，使其更好地把握处理农村土地矛盾纠纷的各项法律、法规。强化县经管总站、镇经管服务中心、村土地管理小组对农村土地承包合同的三级管理，努力化解矛盾，防止个别问题群体化、简单问题复杂化。三是把握原则，坚持按政策依法处理。坚决贯彻《农村土地承包法》、《黑龙江省人民政府办公厅印发关于妥善解决农村土地承包纠纷问题若干意见的通知》及《牡丹江市人民政府办公室关于妥善解决我市农村土地承包纠纷问题的通知》文件精神，准确把握土地承包法律和政策各项规定。根据《黑龙江省信访条例》和《**县农村土地矛盾纠纷信访工作流程》，明确责任领导和责任人，推行《处理决定书》制度，即县农村土地纠纷化解工作小组在受理上访土地矛盾纠纷案件时，必须让上访人出具镇级《处理决定书》，并在30日内提出复查意见，给信访人出具《复查意见书》。如无镇级出具的《处理决定书》，原则上应退回所在镇重新处理。四是严格做到“三个坚持”。既，坚持农村土地承包关系长期稳定，无论二轮土地承包采取何种方式，都不能对已形成的土地承包关系进行大的调整，绝不允许打乱重分。坚持民主公开原则，充分尊重大多数村民意愿，以民主公开方式解决问题，在处理没有具体法律、法规和政策依据的土地承包纠纷问题，要根据《农村土地承包法》和党的农村土地承包政策基本精神，以维护农民合法权益为出发点，通过村民大会或村民代表会议协商解决；一切涉及土地丈量和调整的行为，都经村民大会或村民代表大会讨论，将大多数村民的意愿作为农村土地问题的底线。坚持多种途径解决土地纠纷，用发展的眼光，积极拓宽农民增收途径；明确解决当前农村土地承包纠纷的地源是村集体经济组织预留的机动地（包括超标部分）的依法开垦等方式增加、依法收回及承包方依法自愿交回的土地；有地源的村，要按政策规定，对应享有土地承包权而未得到承包地的农民补给承包地；没有地源的村，积极帮助无地、少地农民扩大就业领域，采取承包其它集体资源、扶持发展畜牧养殖业和多种经营等方式，拓展增收门路和致富空间，优先安排这部分农民参加非农岗位技能培训，组织外出务工，通过劳务输出增加收入。

3、推行完善一事一议，加快公益事业发展。针对农民有了充分的自主权和人心散、难组织的实际，继续完善“一事一议”机制。一是转变工作方式。重点围绕群众利益搞好服务，充分发挥党员先锋模范作用，增强群众无私奉献意识，激发群众参与村务热情，树立“农村是我家，奉献靠大家”的思想理念和良好风尚。二是明确议事范围。“一事一议”筹资筹劳只限于村内兴办农田水利建设、植树造林、修建村级公路、环境卫生改善等农民受益的生产生活公益事业。三是规范议事程序。村民委员会研究提出符合议事范围的筹资筹劳预案，经村民小组长扩大会议初审通过后形成议案，做出预算方案，提出筹资筹劳标准，召开村民代表会议进行审议和表决。对一时议不下来的事情，可在受益自然屯或部分群体中进行。老黑山镇万宝湾村由过去的万宝一、万宝二、远大村合并而成，由于今年旱情较重，部分稻田面临供水危机，村支部虽向上争取了部分资金，但还有4万多元缺口。针对这一棘手问题，该村采取了分组议事、摊资入地的“一事一议”模式，将全村35户稻农召集起来进行全票表决，经村民议事会通过，形成了决议，仅用5天时间就筹集石料300多立方米，60米拦河坝和70米护堤建设即将完工。四是加强筹资管理。所筹资金由村委会依卡收取，出具专用票据，上缴镇财政所，实行村有镇管。镇财政所对“一事一议”筹资筹劳使用情况及时审计，对群众有异议的项目重点审查，确有问题的按有关规定严肃处理。

4、积极化解镇村债务，保证工作正常运转。用改革的精神，多渠道、多元化化解农村债务。一是依法回收债权，偿还一批。组织镇村两级各负其责，对每村债权、债务全面清查，摸清底数，进行分类。能清收的尽快清收，必要时可采取依法清收手段。在此基础上，做细致入微的思想工作，数额小的一次性清理，数额大的签订还款协议，采取债权、债务互顶方式进行消解。**镇转角楼村原有集体负债100多万元，村民拖欠集体提统费90多万元，工作难以开展，镇党委通过加强班子建设，实行村务公开、民主管理，采取债权、债务相抵方式，短短2年时间，不但清理了全部陈欠，而且大大减轻了镇村工作压力，从过去的上访村变成现在的先进村。二是查找隐形资产，清理一批。清理过去机动地包租、房屋使用权等不合理协议，履行必要程序，完善协议。加大隐形资产清查力度，化解部分债务。大肚川镇太平川村原负债98万元，现任班子对村资产拉网清查，共查找清理山场68公顷、林地3000亩。目前，通过发包山场、林地、机动地，每年村集体可多收入25万元，仅仅5年时间，还清了债务，村里也有了存款。三是盘活现有资产，划转一批。充分利用好村里闲置设备、机动地等现有资产，借助当前土地热化的大好时机，在不违背政策前提下，加大机动地发包、转包以及闲置学校和其他资产出租、出售力度，因地制宜，逐年卸债。四是灵活运用政策，化解一批。结合化解信用社不良贷款，认真清理因村办企业形成的贷款，将村集体经营的不良企业资产及土地、林地产权顶债给信用社。对无法化解、数额较大的不良债务，给合上级政策合理化解。以政策为依据，推进镇村机构改革，减员增效。按照“三项改革”方案，镇级可分流减员74人，村级取消出纳员102人，年可节约开支100多万元。

5、规范土地使用权流转，推进规模集约经营。坚持依法、自愿、有偿原则，促进农村土地使用权合理、规范、有序流转。一是确保农村家庭承包经营制度的长期稳定，严禁在承包期间，村集体组织借土地流转改变土地所有权和性质，流转期限也不得超过剩余承包期。二是杜绝在工业园区征地、项目建设占地、招商引资办厂过程中强迫流转、低价征地的政府违规行为发生；创新土地流转方式，鼓励农户采取转包、转让、租赁、入股等形式，提高土地规模效益。三是突出扶持农村种、养大户，在支农补贴、科技服务、信贷资金上予以倾斜，推进农业产业规模化、集约化经营。

6、加速发育现代农业，引导农民多元致富。突破传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的局限，走出“三农”做文章、谋发展，推进农民收入持续增长。一是继续做大做强做精黑木耳、烤烟、果菜、特色养殖4大主导产业，因地制宜，积极实施比较优势和差异取胜战略，集中力量主攻特色支柱产业，造就“单打冠军”，推进链式发展，形成特色鲜明、结构合理、竞争力强的产业群体，为农民长效增收提供适宜载体。二是按照“民办、民管、民受益”原则，以市场为导向，以产业为依托，进一步引导扶持农户发展果菜协会、农产品流通协会等多形式的农村经济合作组织；确立市场运作为主、政府扶持为辅的机制，在资金上对协会组建及日常运转给予适当补贴，选派干部到协会兼职，跟踪指导服务，提高农村市场化和农民组织化程度。三是大力发展“招商农业”、“项目农业”，围绕黑木耳、特色养殖等重点产业推动协作联合，促进内源型、外源型农业经济同步协调发展，形成一批具有强劲龙头拉动的产业链、项目群，引导农民向二、三产业转移，促其“洗脚上田”、增收致富。