基层机构设置及其经费保障情况调查

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根据省、市森林公安机关关于开展森林公安基层派出所机构设置及其经费保障情况调查的统一部署。近日，我分局办公室工作人员就相关问题专题开展调研，并对局属5个基层派出所进行了重点调查。森林公安经费运行现状使森林公安工作面临着重重困境，解决森林公安机关“吃皇粮”的问题是促进森林公安工作健康发展的唯一途径。

>一、机构设置及经费保障状况

>县位于湖南省南部，素有“楚粤之孔道”、湖南“南大门”之称，毗邻粤北地区，共有乡镇27个和国营林场3个，总人口万人。全县总面积公顷（含林管局17346公顷），其中林业用地122963.6公顷，森林覆盖率55.89%。森林公安分局所属单位10个，其中机关股室5个（刑侦股、预审股、森防股、治安股、办公室），基层派出所5个（），现有在职民警60人。近3年年均查处各类森林案件478起，人均管护森林面积近5万亩。

>一是管理体制不顺，经费来源渠道不畅。森林公安分局是县属二级机构，业务管理归县公安局，人事、财务关系隶属于县林业局，在财务管理上属县林业局的报帐制单位。目前，除民警的工资和社劳保险、医疗保险、住房公积金由林业局发放和缴纳外（其中含有县财政局每年下拨给分局的预算外经费56万元）。其余一切经费分三块进行管理：分局领导和局办共11人，由林业局按每星期4000－3000元的包干经费下拨；各业务股所按票据收入的28－48%不等的返成比例返回；森林防火期按每月2000元的标准划入到森防股用于森防工作。因体制关系，分局及其股所所需经费都要由县林业局计财股报帐员到县会计核算中心报回帐后才能拨到分局。受林业局经济状况的影响，实际操作当中，返成包干经费经常难以及时足额到位，致使分局日常工作不能正常运作，时常出现“断炊”的境地。这是其一；其二，对分局人事上的管理也不统一，如莽山所的11名民警在人事、财务上仍属于莽山林管局，只仅限于在林管局范围内执法，分局不能调用。二是警力配备上不合理。机关民警31人，而基层所才29人；女民警比例过高，占了15%；民警年龄结构趋大，平均年龄36.5岁，35岁以上民警占76.5%。林业局对分局所属各单位实行统一管理、比例分成、节约自用、超支自补的管理体制。2002年分局经费开支缺口达20万元之多，加上历年拖欠的58万元内、外债。

>自1988年森林公安分局成立以来，经费保障总体状况是入不敷出，运转困难，尽管各项开支一再紧缩，但仍可能有增无减，造成新的更大的缺口。尽管县委、县政府对森林公安机关高看厚爱，统筹安排，但仍属杯水车薪，爱莫能助。近几年来，森林公安机关多次组织开展了专项整治斗争行动，尤其是2001年以来开展了以严厉打击破坏森林资源和野生动植物资源等违法犯罪为主要内容的严打整治行动，县委、县政府拨出专项经费5万元，森林公安机关自行安排解决经费达25万元。

>二、经费保障存在的主要问题和困难

>我县森林公安经费保障状况给森林公安工作和队伍建设带来了直接的重大的负面影响，严重制约了森林公安工作的健康发展，对队伍建设也造成了一定冲击，是当前全局60名森警呼声最响、反应最大的一个焦点问题。我局在经费保障上始终贯彻“依法创收”的工作方针，在一定程度上有效地缓解了经费保障困难的局面，但仍然存在以下问题和困难：

>1、严重影响了执法质量，是造成利益驱动、执法不严的主要原因。

>为保持森林公安工作的正常运转，尽力改善经费保障的紧张局面，迫使各业务股、所在日常执法中，尤其是在对毁林违法犯罪人员的打击处理上存在明显的利益倾向，是造成以罚代刑、以罚代拘、降格处理、执法不严的主要原因。2002年全局共立案查处森林刑事案件17起，提请县检察院批准逮捕19人，已执行逮捕归案的只有14人，其余5人或取保或负案在逃（因经费紧缺）。2002年11月，全县公安机关执法质量考评显示，林业行政执法方面突出表现就是重罚款、轻其它处罚。从查阅的447份林政案件案卷数看，以罚款处罚的占98%，责令补种树木等其它处罚的占2%。少数股所因为出于填补办案经费、支付其它支出等考虑，只能在法律允许的范围内，对可重可轻、可拘可保的人员看山取柴，予以取保处理。更有甚者，干脆有案不立或不破不立，仅只收钱开张票据了事。团结派出所是我局管辖面积最广（八乡一场）、森林资源最丰富和辖区经济最活跃的派出所，2002年该所“依法创收”近20万元，但全年总计立各类森林案件不到20起，由此可见有多少案件是以“开票”形式消化掉的。

>2、严重影响了职能发挥，是造成警力分散、厚此薄彼的直接原因。

>森林公安机关职责是打击毁林违法犯罪，维护林区社会治安，保障森林资源和野生动物资源安全，但这些必须建立在必要的经费保障之上。当前各单位尤其是基层派出所主要精力都放在了创收抓钱“找副业”上，防范打击等职能工作从某方面讲已排在其次。无钱，派出所运转不了，又如何履行防范打击职能呢？梅田派出所所长毫不隐讳的说，全所三分之二的精力是放在创收抓钱上，这是保持全所工作运转的基础和前提，在现有体制下，利益驱动的现象确实难以避免。

>3、严重影响了队伍建设，是造成民警思想波动、心理失衡的关键原因。

>我局民警队伍建设一贯坚持政治建警、从严治警的方针，队伍建设主流是政治坚定、纪律严明、作风良好的。但因为经费紧张的原因，使民警工作强度、危险性、重要性与其经济方面的利益和待遇存在强烈反差，不可避免地影响了民警队伍的情绪，队伍建设面临着重重困难。

>从纵向和横向看，就公安机关而言较之交警、地方行政公安，我局民警工资收入明显偏低，人均应以工资1034.25元，人均实发工资（扣除个人应缴部份的“三保”和政府部门五花八门的扣缴款）801.56元，有生活补贴、山区补贴等多项正常应发的补贴或者减半下发，或者一概取消，有的应发项目闻所未闻。民警从未享受任何加班费，而差旅费一般只能控制在百元之内，即使连续多日出差办案，差旅费补贴也只能控制在每日两个盒饭钱的标准之内。出差不能住宾馆、吃大餐，有时只能在车上休息，吃点干粮，以节省一点出差费用。有的股所民警已有3年未填报过差旅费，90%的内勤和局办工作人员手中都持有近1000元垫付待报发票未报帐，最多的达7000余元。每名民警是家庭的经济支柱，而且有34.76%的民警是“单边户”，妻子或下岗或无业，孩子上学，又要赡养老人，微薄的工资收入无法贴补家用。许多民警为经济所迫，思想波动较大，甚至不安心于森林公安工作，见异思迁，另谋门路。这是一种必须正视的客观情况，民警长年累月艰辛工作，落下一身伤病，付之多多，收之寥寥，很难消除不平衡之感。当前，基层股室所负责人和民警聚在一起谈林情社情等治安动态的少了，谈工作的少了，谈创收、谈抓钱的多了，不以林区治安稳为荣，而以创收抓钱多为能。民警也因所在派出所的经济条件高低不自觉地形成一种贵贱尊卑之感，严重影响了民警心理和价值取向，进而影响了队伍建设。

>4、严重影响了警民关系，是造成警民关系紧张、群众反响强烈的重要原因。

>林政罚款是目前森林公安机关“依法创收”的唯一途径，也是不得已而为之，实属无奈之举，但定然不受群众和当事人欢迎。长此以往，打击的多了，罚款的多了，必然影响群众对森林公安机关的满意、信任程度。林区治安稳定，毁林违法犯罪减少，森林公安机关收入较低，关系到是否能正常维持下去；林政管理无序，林区治安混乱，毁林违法犯罪增多，森林公安机关收入上升，又似乎给工作注入了“强心剂”。林区治安好坏与森林公安机关收入高低息息相关，而这又与群众是否满意紧密联系在一起，成了一种环环相扣的矛盾关系。群众对森林公安机关的普遍反映是：真正依法打击毁林违法犯罪就好了，而不要最终落在一个“钱”字上，否则万变不离其中，执法也就失去了其威严，群众肯定埋怨多，满意少。

>5、严重影响了整体森林公安工作，是造成森林公安工作举步维艰、如履薄冰的客观原因。

>由于我局经费困难紧张，较大地束缚了森林公安工作整体的健康发展，致使基层基础、破案追逃等工作无一不受到严重制约。全局5个派出所都无办公住房，只能靠廉价租赁（如白石渡所）或借用（如团结所、莽山所）其他单位房房子或占有废旧房屋（如梅田所）办公，近城所只能挤身于分局机关的一间办公室上班，不伦不类。各个派出所仅有一台破旧的吉普车（“最新”一台是97年购买的），5辆办案车辆中仅只一台有牌照，根本无法保障正常出警和工作。以白石渡派出所为例，该所建于1995年，民警5人，辖我县东部地区的八个乡镇，辖区经济条件穷困。该所现租用汝城县木材公司白石渡贮木场一栋楼房办公，面积不足200平方米。所内拥有一台95年产郴州吉普车，修修补补，不厌其烦。2002年该所返成包干经费37995.44元，即票据总收入135698×返成比例28%，而正常费用开支紧缩到极点也需4.5万元以上。水电费必须严格节约，电话费只能控制在90元/月，因为无钱支付，停水、停电、停电话，对该所是司空见惯的事。全所只能用2只灯泡。2002年业务招待费和下乡办案及出差误餐开支为1200元。对于一些正常的业务支出和费用该所一筹莫展。2002年辖区内发生了1起破坏生产经营案和1起哄抢林木案，物价部门要求收取鉴定费400元，经派出所一再求情减为200元，但为这200元鉴定费派出所仍旧挖空心思，无计可施，最后只能由个人垫付，现民警个人手中待报帐发票近3000元，外欠汽车修理费、水电及电话费等费用近万余元，而报帐付款却遥遥无期。全所民警积压了近两年的个人差旅费也不知何年马月才能给予报销。派出所民警一般不乘坐所里吉普车下乡办案，而是乘坐公共汽车下到乡林管站，然后才步行到案发现场、村组，一是为了节约燃料费；二是担心抛锚花费修理费。该所在2001年和2002年“追逃”斗争中，分局确定在逃人员5名，但该所连特情费用都无力承担，外出追逃更无从谈起。该所民警强烈的责任感、不可推卸的办案工作驱使该所必须在艰难中运转，在困难中前进。这种经费保障状况，能去奢谈什么向科技要警力、去参与森林公安基层派出所等级评定吗？全分局有4名因公受伤人员的医疗等一切费用需要负担，而此项费用已近达100万元，同时还要以固定的1万元/年的支出延续下去。而所有这些只能依靠本局民警节衣缩食解决，必然对破案追逃工作造成重大影响。

>所有股所长，甚至分局主要领导一再慨叹，民警不能有病痛、辖区不能发大案、车子不能有毛病，否则一着不慎，本单位和民警都将被全部拖垮，一损俱损。

>三、解决对策建议

>森林公安经费保障困难给森林公安工作、民警队伍带来了难言的苦衷，也带来了重大损失。解决森林公安经费保障的问题和困难是民警队伍的强烈心声，也是森林公安工作适应当前治安形势、维稳形势的迫切需要。其解决方法之一是励行节约，减少支出，但实现真正意义上的森林公安机关“吃皇粮”才是解决一切问题、矛盾、困难根本所在，除此别无良策。按照最简单、最节约的预算方法，我局年需各项经费合计150万元（人员经费：51712.6元/月工资×12月＋1000元/1人1年政策性调资和必要津贴×61人＝681551.20元，公用经费25万元，业务支出25万元，装备经费20万元，其它12万元），人均为2.5万元，远远低于地方行政公安人均4万元的标准。要切实保障森林公安工作良好运转，使诸多问题、困难都迎刃而解，党委、政府及上级林业业务主管部门必须对森林公安工作予以充分理解和大力支持，彻底解决森林公安机关“吃皇粮”这一久议未决的问题，以促进林业经济的稳步健康发展，为社会政治稳定大局奠定坚实基础！